多元政府绩效评价主体的构建

葛蕾蕾

(中国人民大学公共管理学院组织与人力资源研究所，北京 100872)

多元政府绩效评价主体的构建

葛蕾蕾

(中国人民大学公共管理学院组织与人力资源研究所，北京 100872)

政府绩效评价主体是政府绩效评价的核心要素，是影响政府绩效评价顺利实施的关键。政府绩效评价主体选择的合理与否，在很大程度上影响着政府绩效评价的结果和效果。由于政府组织的绩效具有复杂性和宽泛性的特点，任何一个单独的评价主体都无法对政府绩效进行全面准确的判断，政府绩效评价主体多元化成为保证政府绩效评价的准确性、客观性和公平性的迫切要求。

政府绩效评价;评价主体;多元化

一、政府绩效评价主体的理论依据

政府绩效评价主体的选择既是政府绩效评价的重要研究视角，又是政府绩效评价实践过程中的关键问题。“由谁来评价”决定了政府绩效评价标准的选择和评价结果的有效性，引导了评价对象的工作活动和努力方向。以下理论基础为政府绩效评价主体提供了合理的依据和支撑。

1．科层制理论。科层制理论又称理性官僚制或官僚制，最早由德国社会学家马克斯·韦伯提出。科层制理论的基本精神与价值是理性，它主张建立以合理—合法权威和法理型统治为基础，以专门化、权力等级、规章制度以及非人格化为基本特征的组织体制和管理模式。正像沃伦·本尼斯(Warren G．Bennis)所指出的:“科层制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。”①Jay M．Shafritz，Albert C．Hyde:Classics of Public Administration(Fifth Edition)，Thomson Press，2004．从组织结构和管理层级的角度，科层制赋予了上级政府组织或领导对于下级政府部门或公务员个体进行绩效评价的依据和标准，规范了基于理性和权力等级的自上而下的政府评价程序，奠定了上级政府组织及相关政府主管部门、职能部门作为政府绩效评价主体的主导地位。在科层制理论的影响下，上级政府组织、部门及主管领导对于下级政府绩效水平的高低、任务完成情况的好坏享有着重要的评价权，这同时也为政府组织的高效运转和管理者的有效管理提供了动力和保障。

2．利益相关者理论。利益相关者是指那些能够影响组织目标实现或被组织目标实现影响的个体或群体。政府作为公众利益的代表和不同利益的协调者，牵动着代表不同利益的相关个体和群体。因此，与政府公共管理行为息息相关的社会公众、社会中介、大众媒体、企业和非营利组织等都是政府组织的利益相关者。在选择政府绩效评价主体时，需要针对不同的政府绩效评价指标选择与其相对应的、真正熟悉和了解绩效评价指标完成情况的利益相关者作为政府绩效评价主体。这样既有利于体现政府绩效评价客观、公正、公开的原则，也有助于对政府进行全方位的监控，保证政府的行政行为和行政过程始终处在社会的有效监督之下，形成“鱼缸效应”，使政府组织、部门和个人的工作活动就像鱼缸中的金鱼一样，时刻都受到各相关评价主体的审视和评判。

3．治理理论。全球治理委员会在题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出:治理是各种公共的或私人的个体和机构管理其共同事务的方式总和。它是使相互冲突的不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。①全球治理委员会:《我们的全球伙伴关系》(Our Global Neighborhood)，牛津大学出版社1995年版。治理理念的提出，使得人们以一种更为灵活的互动论的视角，从政府、市场、企业、公民、社会等多个角度观察和思考问题。同时，该理论突破了政府作为公共管理唯一主体的传统模式，致力于寻求政府与非政府组织、与公民等共同治理的多元主体模式，以最广泛地汲取公众智慧，最充分地调动社会资源，最大限度地凝聚公众力量，从而持续提高政府绩效，不断满足公众需要，最终达成善治的治理目标，实现公众福祉。因此，治理理论从治理的角度强调了引入多元评价主体对政府绩效实现多维度、多层次立体评价的重要性;并确立了公共权力组织、公共性社会中介组织、社会公众等在政府绩效评价中的主体地位。

二、政府绩效评价主体的内涵和类型

政府绩效评价主体即政府绩效的评价者，是对政府绩效进行价值判断的组织、部门和个体。与政府绩效的层次相对应，政府绩效评价主体在纵向上应分为组织、部门绩效评价主体以及公务员绩效评价主体。从评价主体与评价对象的相对位置又可以将政府绩效评价主体分为内部评价主体和外部评价主体。政府绩效评价主体类型及结构框架如图1所示。

图1 政府绩效评估主体类型及结构关系图

对于公务员个体绩效而言，内部绩效评价主体类型分为上级领导、下属员工、同级同事、服务对象以及自我评价，外部绩效评价主体分为国家权力机关、大众传媒、社会组织以及社会公众;对于政府组织或部门绩效而言，内部绩效评价主体类型分为上级政府组织或主管部门、同级相关政府组织或部门、下级政府组织或部门以及自我评价;外部绩效评价主体分为国家权力机关、大众传媒、社会组织以及社会公众。下面将对主要政府绩效评价主体的类型及内涵进行介绍和阐述。

(一)内部政府绩效评价主体

内部政府绩效评价主体是指从评价对象的组织管理体系内部产生的政府绩效评价主体。同时，他们对评价对象的政府绩效所进行的评价也被称为内部政府绩效评价。在我国政府绩效评价的实践中，根据政府绩效评价主体的相对位置及作用，可以将内部政府绩效评价主体分为四种:

1．纵向政府绩效评价主体

纵向政府绩效评价是指政府组织、部门和公务员根据各自上下级隶属关系开展的政府绩效评价过程。纵向政府绩效评价分为上级评价和下级评价，对应的政府绩效评价主体有两类:一是上级政府组织、主管部门或上级主管领导;另一类是下级政府组织、隶属职能部门或下属公务员。由于纵向政府绩效评价主体在日常的工作活动中接触沟通的机会较多，对于彼此的工作职责、职能和绩效目标都相对熟悉，更容易了解双方政府绩效评价的目的、内容和目标完成情况。这构成纵向政府绩效评价主体在政府绩效评价中的独特优势，也成为它们广泛参与政府绩效评价的主要原因。

以广泛采用的上级政府绩效评价为例，上级政府组织、主管部门或领导作为对下级政府组织、部门或公务员的评价主体具有明显的优势:首先，上级政府组织、主管部门和领导熟悉下级的工作职能和运作方式，了解下属的工作态度和工作业绩，有利于政府绩效评价的准确性和有效性;其次，政府绩效评价作为政府绩效管理的重要环节，为上级政府组织、主管部门或领导提供了一种引导、激励和监督下级行为和绩效的重要手段，有利于帮助他们促进和推动工作计划的有效实施和绩效目标的顺利实现。但是上级政府绩效评价的局限性也日益凸显，主要体现在以下两个方面:第一，上级对下级进行政府绩效评价时，带有明显的规范、控制、监督、检查等行政管理职能的倾向，这样会导致下级只唯上不唯下、上级满意而群众不满意的不利倾向;其次，当政府绩效评价结果与组织、部门和个人利益挂钩时，上级组织、部门或领导便可能出于利己的倾向，采用有利于其组织、部门和个人的绩效评价指标，使政府绩效评价流于形式。

2．横向政府绩效评价主体

横向政府绩效评价是指相关政府组织、部门或公务员个体对与其相对应的同一层级的政府组织、部门或公务员个体的绩效情况进行评价的过程。此类政府绩效评价通常强调评价主体与评价对象在相关业务领域内的绩效表现，包括办事效率、办事态度、协作满意度及凝聚力等等。横向政府绩效评价一般不会单独进行，而是经常作为纵向政府绩效评价的补充，从侧面了解政府组织、部门或公务员的绩效情况。横向政府绩效评价的主要优点在于评价主体熟悉评价对象的工作，通过对评价对象之间的比较、评价对象与评价主体之间的比较，在一定程度上保证政府绩效评价的客观性。但其缺点在于直接相关的同级评价主体和评价对象在绩效评价结果上会出现“友情分”的情况，评价主体不是对评价对象绩效评价指标完成情况作评价，而是对评价主体和评价对象之间关系好坏和紧密程度作判断。

3．自我评价

自我评价是指政府组织、部门或公务员个体针对自身绩效而开展的评价过程。美国《政府绩效与结果法》规定，美国所有的联邦机构都要制定一个至少未来5年工作目标的战略规划，并将战略规划分解成年度执行计划，同时每年都要对年度计划执行情况进行评价，形成年度计划执行情况报告。各机构的规划制定情况及工作绩效的评价结果将与来年的财政预算相联系。而对于公务员个体而言，自我评价一般通过述职报告的形式完成。自我评价的优势体现在以下几个方面:首先，自我评价的评估主体更为直接和详细地了解评价内容、评价指标和评价标准，有利于节约评价成本和提高评价效率;其次，自我评价可以促使政府组织、部门和公务员在评价的过程中发现绩效差距，激励其自我完善和自我发展的内在动机;第三，自我评价可以提升政府组织、部门和公务员参与政府绩效管理过程的积极性和主动性，促进政府绩效管理和绩效评价工作的顺利开展。但是自我评价的局限性体现在评价主体既是运动员又是裁判员，在评价结果上容易倾向突出成绩而回避不足，不利于政府绩效评价的客观性和公正性。

4．专职评价机构

专职机构评价是指由政府组织内部专门的政府绩效评价机构开展的绩效评价过程。专职评价主体具有专职的机构和人员，在进行政府绩效评价时具有一定的优势:第一，了解和熟悉政府绩效评价过程中的重点和难点;第二，熟练掌握政府绩效评价的方法和工具;第三，专职评价主体的立场相对客观和中立，能够在一定程度上保障政府绩效评价的公正性和有效性。但其局限性在于专职机构评价成本相对较高，需要较多的人力物力来组织、实施和配合政府绩效评价工作。在我国，政府绩效的专职评价分别由政府组织内部的审计部门、人力资源部门、监察部门和效能办来完成。其中，审计部门是对政府及其各职能部门、直属机构的行政行为、行政活动等的效率性、效果性和经济性具有独立审计权的政府绩效评价主体。在美国、英国、澳大利亚等国家，政府绩效审计是政府绩效评价的主要构成部分;而我国现阶段的政府审计尤其是中央一级的审计也开始由单纯的财务审计向绩效审计发展。

(二)外部政府绩效评价主体

外部政府绩效评价主体是指从政府体系外部对政府绩效进行评价的主体。外部政府绩效评价主体的情况比较复杂，大体可以划分为国家权力机关评价主体、大众传媒评价主体、社会组织评价主体和公民评价主体四类。

1．国家权力机关评价主体

我国国家权力机关是指各级人民代表大会及其常务委员会。国家权力机关评价是指作为国家和公民权力代表的国家权力机关为维护国家宪法、法律的尊严和统一，维护人民的根本利益和代表人民的意志，运用国家权力依照法定形式和程序对国家行政、审判、检察机关的工作所采取的监督、督促、纠正和处置的过程。政府是国家权力机关的执行机关，它由国家权力机关产生并向国家权力机关负责。因此，在我国，各级人民代表大会及其常务委员会是政府绩效评价的权威主体。全国和地方各级人民代表大会审查政府工作报告的工作，既是权力机关履行自身职责和权力的过程，也是对政府在过去一年中的工作绩效进行评价的过程。在美国，美国国会主要通过其所辖的政府问责办公室(Government Accountability Office，GAO)来实现自身的评估主体资格。政府问责办公室的工作集中表现为两个方面:一是调查、评价联邦政府政策制定、项目执行以及预算使用的效率和效果;二是汇总和发布政府绩效评价结果，并提供建设性的意见和改进措施。①Government Accountability Office ，http://www．gao．gov．国家权力机关在政府绩效评价中发挥着非常重要的作用。首先，国家权力机关通过行使立法权，制定有关政府绩效评价的法律法规，确保政府绩效评价有法可依。其次，国家权力机关对政府行使监督权，通过听取工作报告和汇报、质询和询问、视察和调查等方式了解政府绩效的相关信息，公布针对政府绩效评价结果的改进意见和处理方法，以指导和监督政府能够始终权为民所用、情为民所系、利为民所谋。第三，通过对政府财政预算、决算进行审议监督，建立和推行以绩效为本的预算制度，提高政府活动的透明度和公共服务质量。

2．社会公众评价主体

社会公众评价主要是公民以个人或团体的名义对政府绩效进行直接评价。社会公众作为社会活动的主要参与者，在政府管理和社会自治方面起着重要的作用。政府绩效管理的好坏与政策执行情况的优劣，都与社会公众的合法权益有着密切的联系。因此，作为关键性的政府绩效评价主体，社会公众影响甚至决定着政府绩效评价的内容、标准及方式等。美国国家公共生产力中心主任马克·霍哲(Marc Holzer)教授非常重视社会公众作为政府绩效评价主体的作用，他认为:“只有社会公众积极主动地参与到政府绩效评价活动中——即参与到让政府对其开支、行动和承诺负责的评价过程中，政府制定的多重目标才能够得以有效实现。”②［美］马克·霍哲:《公共部门业绩评估与改善》，《中国行政管理》2000年第3期。大部分西方国家都通过法律、法规和相关的规范性文件的形式将社会公众政府绩效评价的主体资格予以界定，比如英国通过《公民宪章》明确将社会公众纳入政府绩效评价的主体范畴之中。通常，社会公众主要通过两种途径来参与政府绩效的评价过程:首先，政府绩效及其评价指标的设计需要以“社会公众导向”为原则;其次，政府通过吸引社会公众参与满意度调查问卷以反映公众对政府服务的满意度及政府绩效水平的高低。作为政府行政相对人和服务对象的社会公众参与到政府绩效评价的过程中，可以体现政府绩效管理的核心准则，反映政府以公众满意为服务导向，强化社会公众的主人翁意识、平等意识和大局观念，确保社会公众民主政治权利和经济合法权益得到充分的尊重和保障，促进政府绩效评价的价值取向由“政府本位”向“民众本位”转变。但是，社会公众评价的主要缺陷在于社会公众缺乏专业的评价技术、信息获取渠道有限。因此，在选择公众作为政府绩效评价主体时要注重选择的范围、数量及构成比例等问题。

3．社会组织评价主体

社会组织评价主体是指国家或政府之外的所有与政府绩效评价相关的民间组织，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括各种行业性评价机构、部门性评价机构、各类专家委员会、高校研究评价机构以及由专家、学者和公民代表等共同组成的综合性委员会等。社会组织由于其公共性、公益性、非市场性、非公共权力性的基本特征，在从事政府绩效评价方面具有不可取代的独特优势。在欧美等国家，政府绩效评价一个很重要的经验就是社会组织积极、广泛地参与。例如，美国著名的民间政府绩效评价与研究机构——锡拉丘兹大学坎贝尔研究所，该组织自1998年以来每年都对各州或市的政府绩效进行评价并发布评价报告，其报告的客观公正性引起了美国政府和社会公众的广泛关注和好评。从社会发展趋势看，代表不同利益群体的社会组织参与政府绩效评价是一个开放、分权和多中心治理社会的重要表现和内在要求。这些社会组织通过发挥自身的作用，来表达不同利益群体或公众的心声和诉求，监督和揭示政府管理过程中出现的问题和不足，提供合理化、专业化的改进意见和建议，为政府绩效水平的提高起到了积极的促进作用。

4．大众传媒评价主体

大众传播媒体是指拥有读者、观众或听众的信息传播载体，即报纸、期刊、新闻、广播、电视和网站等。大众传播媒体的主要任务是发布信息，最大限度地满足公众和社会信息获取的需要;其主要目的在于传递国家和社会的有关信息，表达媒体自身及社会、公众的观点，期望引起公众对某一现象、某一事件的了解、关注和评论。大众传播媒体是政府与公众之间的桥梁和纽带，一方面它把有关政府绩效的信息传递给社会公众，另一方面它又通过民意调查等形式把公众的意见和建议反馈给政府。大众传播媒体能够引发的强大的社会舆论力量对政府行为形成了有力的监督和约束，促使其成为社会公众对政府行为进行监督和评价的主要形式之一，并在政府绩效评价中发挥着不可替代的作用。特别是随着信息时代的来临，大众传播媒体对于政府行为、政策制定、项目执行的监督和评价力度越来越大，其所提供的信息不仅影响或引导着政府部门的注意力，而且在某种程度上决定着政府决策的轻重缓急。

三、多元化政府绩效评价主体的构建

在政府绩效评价中，任何一个业已确定的评价主体都有其自身独特的评价角度，有着不可替代的比较优势及自身难以克服的局限，因此构建多元化政府绩效评价主体是保证政府绩效评价效度和信度的一个重要原则。

(一)积极制定相关法律以确保政府绩效评价主体多元化

积极制定相关法律法规确立政府绩效评价主体的多元化地位，形成科学合理的政府绩效评价主体多元结构，是构建多元化政府绩效评价主体的前提保障。大部分西方国家都通过法律、法规和相关规范性文件的形式将多元政府绩效评价主体及其评价范围、评价内容、评价方式和评价方法等进行了明确的界定。例如美国通过了《政府绩效与结果法》，规定联邦政府管理与预算局专门审批各部的年度绩效计划;英国、澳大利亚、新西兰等国家也都通过议会或国会制定了政府绩效评价的法律和法规来保障政府绩效评价主体的地位，并通过议会下设专门的委员会来负责具体的政府绩效评价工作。我国的黑龙江省哈尔滨市于2009年率先出台了我国政府绩效管理地方规章《哈尔滨市政府绩效管理条例》，首次从法规的角度明确了自评、上级评和群众评“三位一体”的政府绩效评价主体地位，从法律上树立了多元政府绩效评价主体的权威性。因此，为了确保政府绩效评价主体的权利、规范政府绩效评价主体的利益表达及保护弱势主体的利益诉求，各级人民代表大会及相关政府部门应逐步建立和出台政府绩效评价的相关法律法规，为政府绩效评价主体多元化参与提供坚实的法律和制度保障。

(二)合理配置政府绩效评价主体

政府组织、部门和公务员有其独特的职能职责和相应的利益相关者，不同政府组织、部门和公务员的绩效评价主体应有所选择和侧重。同时，不同的政府绩效评价主体由于所处的层面和角度不同，在政府绩效评价中发挥的作用也不同。即使是对同一评价对象进行评价，不同政府绩效评价主体的组合也会得出不同的绩效评价结果。因此，针对不同层级、不同职能的政府绩效评价对象盲目、单一地采取“万人评议”、“一锅端”的绩效评价主体的方式是不可取的。在政府绩效评价过程中不仅需要引入多元政府绩效评价主体，而且各个评价主体之间还要进行有效的组合和搭配。通常，政府绩效评价主体的选择在很大程度决定于评价对象、评价目的和评价内容。在政府绩效评价主体的配置上，需要从评价对象的职能、职责、服务对象、绩效目标等角度出发，在多元政府绩效评价主体的基础上，全面系统地筛选相应的政府绩效评价主体，选取对评价对象的工作职责、绩效目标、目标完成情况等比较熟悉和了解的评价主体，确保每一个政府绩效评价对象都能被其理想的评价主体进行科学合理的绩效评价。

(三)科学设置政府绩效评价主体的比例

政府绩效评价主体的构成是一个多元结构，但这并不意味着各个相关评价主体可以等量齐观，它们之间是一种相互竞争、相互配合和相互整合的关系。在政府绩效评价主体已经确定的情况下，针对同一政府绩效评价对象，各个政府绩效评价主体之间的比例关系甚至会对政府绩效评价结果产生决定性的影响，这也成为政府绩效评价主体结构搭配是否科学的重要依据。通常，政府绩效评价主体的比例关系主要是通过各评价主体承担的指标在整个政府绩效评价指标体系中的构成和权重分配比率来体现的。从国内外的政府绩效评价实践来看，不同评价主体在政府绩效评价体系中的权重比例并没有固定的标准和模式，需要根据具体的评价目的、评价内容、评价对象来具体设置。长期以来，我国政府绩效评价都是政府主导、主体单一。但从长远来看，以公民、专家、专业社会组织为主的外部评价主体在政府绩效评价中的权重比例将逐渐加大，这是政府绩效评价发展的必然趋势。

C936

A

1003－4145［2011］06－0156－05

2011－04－10

葛蕾蕾(1986—)，女，中国人民大学公共管理学院组织与人力资源研究所博士研究生。

国家社会科学基金项目“平衡计分卡中国化模式构建及其在领导干部绩效评估中的应用”(项目编号:09BZZ044)阶段性成果。

(责任编辑:陆晓芳sdluxiaofang@163．com)