从经济学观点看海南的药品集中采购

□侯茂丰

从经济学观点看海南的药品集中采购

□侯茂丰

为了有效解决看病贵、看病难问题，纠正医药购销领域的不正之风，国家有关部委于2001年在全国推行了药品集中采购工作，2005年又在部分省市推行以省为单位的网上药品集中采购，力图通过网上集中采购，规范药品购销行为，降低药品价格，确保药品质量，减轻社会医药费用负担，从而缓解人民群众看病贵问题。但从这几年的实践看，由于利益因素的驱动，在网上集中采购的过程中，中介机构收取高额代理费、质优价廉和临床有效药品在招标中落选、医药购销领域商业贿赂等现象时有发生，看病贵问题依然存在。

为了进一步解决这些问题，卫生部等6部委于2009年印发了《进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见》，要求药品采购实行政府主导、省为单位、网上集中采购的办法，即各省（区、市）人民政府负责组织建立药品集中采购工作领导机构、工作机构和非盈利性的药品集中采购网络平台，确保采购平台功能完善、设施齐全，并对药品集中采购工作机构的人员编制、经费补助等给予积极支持。有条件的地区可建立财政全额补助的集中采购机构，具体负责药品集中采购的实施工作，形成政府组织推动、医疗机构和药品生产流通企业通过采购平台直接免费交易的购销方式。药品集中采购工作要以省（区、市）为单位组织开展。县及县以上人民政府、国有企业等所属的非营利性医疗机构，必须全部参加药品集中采购。鼓励其他医疗机构参加药品集中采购活动。医疗机构按申报集中采购药品的品种、规格、数量，通过药品采购平台采购所需的药品。

推行政府主导、省为单位、药品网上集中采购工作两年来，虽然取得了一定成效，但也存在一些不可忽视的问题。下面应用经济学中的供求定理及相关理论，对海南在开展政府主导、省为单位、药品网上集中采购工作中存在的问题进行分析，探讨解决这些问题的办法。

海南省药品集中采购的基本情况

海南推行政府主导、省为单位、药品网上集中采购工作已有两年。

一是成立了工作机构。根据卫生部等6部委印发的《进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见》精神，海南省成立了由分管副省长任组长的省医疗机构药品集中采购工作领导小组，负责全省药品集中采购工作的政策制定、业务指导和工作协调；在省卫生厅内专设药品采购处作为领导小组办公室，负责领导小组的具体工作；在省商务厅管理的省政府采购中心增加8个事业编制，成立省药品招标采购交易中心，负责交易平台的建设、运行和维护。

二是建立了网络平台。由省药品招标采购交易中心接管原由海南卫虹医药电子商务有限公司负责管理的电子药品交易平台，并在此基础上招聘专业人员，增添必要设备，升级服务功能，完善基本药物与非基本药物网上采购平台和监管平台。

三是制定了规章制度。海南省医疗机构药品集中采购工作领导小组根据卫生部等6部委下发的《进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见》精神，结合海南实际，研究制定了《海南省医疗机构基本药物集中招标采购实施方案》《海南省基层医疗卫生机构基本药物采购管理办法（试行）》《海南省医疗机构药品集中采购监督管理暂行办法》等规章制度。要求纳入集中采购目录的药品，实行公开招标、网上竞价、集中议价和直接挂网采购（包括直接执行政府定价）。对经过多次集中采购、价格已基本稳定的药品，可直接挂网采购。药品集中采购由批发企业投标改为药品生产企业直接投标。要求各有关部门密切协作，加大监管力度。

四是取得了一定成效。2010年1月至12月底，海南省共有351家医疗机构（含基层医疗机构）通过网上进行采购，其中政府举办的70家县及县级以上非营利性医疗机构已全部按要求在网上进行采购。共发送采购订单18万笔，涉及1600家中标企业的7300个中标产品,240家配送企业参加网上药品配送活动，交易金额20亿元，让利金额2亿元，在一定程度上缓解了患者看病贵问题。

市场缺失而引发的系列问题

政府主导、省为单位、药品网上集中采购虽然一定程度上缓解了医药购销领域商业贿赂、网络垄断和药价虚高等问题，但因供需错位、供求信息不充分、限制价格上限和政府直接干预市场等因素的存在，造成了市场缺失，从而不可避免地带来了一系列问题，并且要真正解决这些问题，还需付出相当大的努力。

一是药品市场供需错位，市场调节反映不了患者的需求意愿。由于药品要经过医生的处方才能到达患者的手中，药品价格反映的不是患者的需求意愿而是医院的需求意愿，而以药养医的医院除了按15%加价将药品卖给患者外，还有更高的创收激励。一方面是医院的创收激励，一方面是患者任由医院开处方并按处方抓药，市场这只看不见的手调节的是制药企业（或中间商）与医院的供求关系，买单的却是患者，造成了供需错位，其结果是：尽管采取了政府主导、省为单位、药品网上集中采购的办法，因市场缺失，还是解决不了药价虚高的问题。比如：海南某医院2006年前3个月就累计亏损17万元，而省财政是按医院运营额的5%拨款，要扭亏为盈，光靠财政拨款远远不够，医院还必须按进价加15%的价格售出100多万元药品后才能弥补亏损，很显然，医院的大部分亏损转嫁到了为此买单的患者身上。

二是供求信息掌握不充分，定价困难。由于政府主导药品集中采购，市场这只“看不见的手”一定程度上失去了应有的作用，一些药品的价格（投标报价指导价格）必须由政府物价部门确定，而政府物价部门对供求信息的掌握十分有限，因此价格的确定必然与患者的消费意愿相去甚远。发生在某省医院的“药暴利”事件就是一个例子。1瓶出厂价只有15.5元的芦笋片，经过诸多环节卖到患者手中时，价格涨到了213元，利润达1300%。究其原因，是某省物价局因芦笋片系独家生产，产品只供应医院，没有市场零售药店销售价格可供参考，故在参考了周边省份2008年实际执行的中标价格后，初步确定该品规药品的投标报价指导价格为每盒136元。该药品在没有进行某省药品集中招标采购的情况下，以每盒185.22的价格直接挂网采购，某省医院则在此基础上加价15%，以每盒213元的价格出售给患者，形成了轰动一时的“药暴利”事件。

三是限制价格上限，影响供给激励。

在政府主导、省为单位、药品网上集中采购过程中，为了保障患者的利益，物价部门对一些质优价廉、临床效果好、一般患者经常使用的常规药规定了价格上限。根据供求定理我们知道，若限制价格上限，则会对供给产生负向激励。因此，受利益驱动，这些质优价廉和临床有效的常规药品要么在招标中落选，要么无企业投标或因价格因素未中标，造成部分基本药物品种和剂型缺失，直接影响了患者的利益。这其中既有供给方因利润空间小导致供给意愿不强的因素，也可能有需求方因创收空间小而缺少需求意愿的因素。

四是政府直接干预市场，增加了权力寻租风险。由于政府的深度介入，若缺少完善的监督管理机制，权钱交易、暗箱操作、商业贿赂等隐藏在医药购销后面的腐败问题将不可避免地发生。

解决问题的办法初探

针对政府主导、省为单位、药品网上集中采购工作中存在的上述问题，政府要从供求规律上认真研究其产生的根源。要加大医改力度，从根本上解决供需错位问题；加大投入，从技术条件上解决需求信息不充分问题；加大监管力度，从运行机制上解决权力寻租问题。只有最大限度地解决上述问题，才能使政府主导、省为单位、药品网上集中采购工作真正起到应有的作用，从而从根本上扭转医药购销中的不正之风和解决药价虚高问题。

一是解决药品市场供需错位问题。

加快医药改革进程，借鉴国际通行做法，研究制定药品购销有关政策，规定药品只能在注册的药店出售，医院只能开处方并收取诊断和服务费，不能同时出售药品，使广大患者成为药品市场真正的需求方。

二是解决信息不充分问题。建立全国统一的药品价格信息系统和医药购销信息管理系统以及省、市、县信息分系统，分级负责药品价格和医药购销有关数据的收集、更新、统计、分析和汇总，并以此作为物价部门定价和确定投标报价指导价格的依据，同时将这些数据向社会公开，接受社会的监督。

三是实行基本药物制度。由国家制定基本药物零售指导价，省级人民政府确定本地区统一采购价。基本药物全部纳入基本医疗保障报销目录，并使报销比例明显高于非基本药物。通过保证基本药物生产、供应和规范合理使用，合理确定基本药物价格，提高基本药物医保报销比例，解决部分基本药物品种和剂型缺失问题。

四是加大监管力度。实行药品集中采购全过程公开和阳光操作，建立和完善医药购销的投诉、举报和核查、回复机制，采取多种方式接受社会监督。◎

□责任编辑：王明泽□编辑信箱：kelant@vip.qq.com

（作者单位：海南省监察厅）

［编辑：何雁］