基层调解人才素质调查分析

孟德花 张菲 丛玉红

人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。人民调解工作作为化解民间矛盾、消除纷争的一种手段，它是中国特色的社会主义法律制度在诉讼程序之外提高公民法制观念和道德水平的有效途径，是维护新时期社会稳定的“第一道防线”。

一、基层调解的现状

1.基层调解已有法可依

2010年8月28日，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国人民调解法》，人民调解法的颁布实施，是人民调解发展史上的一件大事，标志着昔日的“东方经验”上升为今天的法律规范，标志着人民调解工作从此全面步入法制化、规范化的发展轨道。是我国第一部全面规范人民调解工作的法律，突出了调解优先、强化保障制度等特点。

2.调解的范围不断扩大

从北京调解工作的实践看，人民调解工作在领域创新、队伍建设、组织建设等方面有了很大的发展。

(1)人民调解进派出所。2004年，城八区开展了人民调解进派出所活动，到目前，所以派出所都设立调解组织，加强了人民调解的联合接待。

(2)物业纠纷调解。2007年，把物业纠纷纳入人民调解的范畴，当年多数物业纠纷通过调解得到有效解决。

(3)劳动争议调解全面展开。2009年6月，为贯彻实施《劳动争议调解仲裁法》，全面推进首都和谐社会建设，进一步促进劳动关系和谐稳定，北京市总工会、北京市人力社保局和北京市司法局决定：建立三方劳动争议调解的联动机制，全面贯彻“预防为主、基层为主、调解为主”的方针，创新北京市劳动争议调解制度，将劳动争议处理关口前移，重心下移，努力将劳动争议化解在源头和基层，建立和完善长效的劳动争议的预防、预警制度。北京市总工会、人力资源和社会保障局、司法局联合下发《关于建立北京市劳动争议调解联动机制、进一步加强劳动争议调解工作的意见》，北京市18个区县将全部在今年年底前，建立起由上述三方联合成立的劳动争议调解中心，由政府出资聘请专业律师，为职工免费提供调解、咨询等服务。2010年，北京市总工会在劳动争议调解方面的目标是接案2万件，成功调解1万件，要求所有基层调解组织开展劳动争议调解。

(4)医患纠纷的调解。近年来，“医闹”事件频频发生，一定程度上反映出医患关系的紧张，对社会的冲击很大。2010年，“两会”上市人大代表张义华、市政协委员吴任军等人提出建议，立法规范医疗纠纷处置，设立中立的医患调解纠纷中心，免费解决医疗纠纷。委员们建议：“可以成立一个独立于医院、卫生行政部门和司法之外的中立机构，专门来调解医疗纠纷。”中立的医患纠纷调解中心人员，必须具备丰富的医疗执业经验，但却不属于任何一家医疗机构，同时设有严格的回避制或者异地“盲审制”。第三方调解中心实行免费服务，由专业人员直接面向患者和医院双方，根据条例分清责任，最终促成调解成功。

(5)道路交通事故的调解。随着社会经济持续发展和人民群众物质文化水平不断提高，物流、车流和道路里程快速递增，交通事故也与日俱增。在交通事故赔偿引发的纠纷和矛盾日益突出的同时，由于基层事故处理民警警力严重不足等问题，对交通事故损害赔偿纠纷调解过于形式化、简单化，不能从根本上解决事故纠纷。在道路交通事故损害赔偿上，交警部门只能在当事人双方都提出调解申请的情况下才能进行调解，而且只调解一次。如果调解不能达成共识，当事人只能通过法律途径解决。而人民调解制度建立后，人民调解员可反复多次调解，有利于双方矛盾纠纷圆满解决。因道路交通事故酿成的纠纷，当事人不用上法庭，即可调解纠纷。2010年9月17日，公安部、司法部、中国保监局首次联合在吕梁市召开“全国道路交通事故民事损害赔偿人民调解工作现场会”，充分肯定“吕梁经验”并要求在全国范围推广。

二、基层调解的意义

近几年来，北京市通过加强人民调解规范化建设，强化矛盾纠纷排查调处，坚持排查在前，防范在先，在预防和化解民间纠纷、群体性突发事件中，较好地发挥了“第一道防线”的作用，为维护社会稳定，促进社会和谐作出了重要贡献。人民调解制度是一项中国特色社会主义法律制度。加强新形势下人民调解工作，是构建社会主义和谐社会的客观要求，是预防和化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的有效途径，在社会矛盾纠纷调解工作体系中具有基础性作用。当前，就解决各种纷争的途径而言，归纳起来主要有两大类，即调解和诉讼。经深入调研，笔者认为调解比诉讼更有利于化解群体性纠纷，在于人民调解有着诉讼不可替代的优势。

1.基层调解预防、减少和化解了大量社会矛盾纠纷

人民调解具有成本低、迅速和便利的特点。应当充分发挥人民调解化解社会矛盾的第一道防线和维护首都安全稳定的基层基础作用，突出人民调解在社会矛盾多元调解体系中的前端性、基础性和关键性地位，使绝大部分矛盾纠纷通过人民调解工作予以化解。据统计，2009年，北京市共调解纠纷134123件，成功率为95.23％；其中，公民与公民之间的纠纷为23843件；全市调解纠纷分类情况为：婚姻家庭纠纷25558件，邻里纠纷43945件，合同纠纷3895件，赔偿纠纷5940件，劳动纠纷4443件，村务管理纠纷1332件，土地承包纠纷2177件，物业管理纠纷6635件，征地拆迁纠纷3145件，计划生育纠纷125件，施工扰民纠纷5862件，房屋宅基地纠纷7622件，其他纠纷23444件。防止民间纠纷引起自杀27件33人，防止民间纠纷转化为刑事案件537件1888人，制止群体械斗238件2008人，防止群体性上访455件15096人。

2.基层调解组织、队伍、制度建设逐步健全

目前，北京市共有各类人民调解组织7845个。其中其中村居调解组织4148个，街乡调解组织154个，企事业调解组织457个，其它调解组织114个。城六区建立治安纠纷与民间纠纷联合接待室117个。调解组织基本覆盖了全市各个街乡、社区和行政村。全市共有调解人员106144人，其中调解委员44870人，调解员61274人，其中大专以上文化程度30946人，占总人数的29.15％；高中文化程度的53288人，占总人数的50.2％。

3.调解具有诉讼无法比拟的优势

人民调解的优势首先来处自于程序利益，它具有成本低、迅速和便利的特点。按照规定，人民調解不收取任何费用，且人民调解组织和人民调解员遍布城乡，可及时介入纠纷的解决。而诉讼程序的复杂性、严格性与附带一定费用，使得当事人更愿意选择人民调解。其次，人民调解更易实现公平正义。运用人民调解在调解案件的过程中，以其常识化的运作程序，消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难；以通情达理的对话和非对抗的磋商，缓和了当事人之间的对立；以简易的事实认定代替了严格的举证责任。再次，人民调解体现了当事人的自主、自由处分功能，更有利于纠纷解决。在

调解过程中，调解人员和双方当事人的地位是平等的，双方当事人的权利义务也是平等的，以调解方式解决纠纷是当事人的的权利而非义务。

三、调解人员的现状

1.人民调解组织不健全、管理不善

当前，北京市仍处于各类矛盾加速上升时期，影响社会和谐稳定的各种矛盾大量存在。矛盾的聚合力、敏感性、关联性、复杂性趋势也不断增强。但是，北京市目前共有各类人民调解组织7845个，全市共有调解员61274人。调解组织以及调解员人数与北京市1700多万总人口极不相适应。由于对人民调解工作重视不够，认识不足，造成了部分社区(村)人民调解委员会有名无实、处于瘫痪半瘫痪状态，不能发挥其应有的作用；街乡镇、区县一级没有人民调解委员会组织机构；企事业单位、行业组织、行业协会中人民调解组织也是发展很不充分。人民调解组织是群众性自治组织，各级司法行政部门对其只是简单指导，没有建立有效的监督和考核制度，不能对其实施有效的管理，导致多数调解组织松散，不能发挥其应有的作用。

2.调解人员队伍建设存在问题

北京市人民调解员队伍素质、技能與新形势的要求相比还有一定的差距。目前，专职调解员数量少，只有300人左右，根本无法应当大量的社会矛盾和纠纷，待遇每月只有800元左右的补贴，高素质人才很容易流失。兼职调解员队伍素质不高。调解员受村(居)委会换届的影响，人员变动非常频繁；兼职调解员身兼数职，不能集中精力专心进行调解工作；部分兼职调解员年龄偏大，文化水平不高，法律知识欠缺；多数调解员主要是从事无偿服务，不仅没有补贴，甚至要自行负担因为进行调解工作而产生的交通、文书、就餐等费用，直接导致了调解工作的虚化。

3.调解人员的法律素质和调解技能有待提高

新形势下，人民调解工作的难度越来越大，调解的程序、文书等规范性要求不断提高，对调解员的综合素质及调解技能的要求也越来越高。而一些地方在产生人民调解员时，只注重个人的品德和威望，忽视文化素质和专业技能，造成队伍年龄老化，结构不合理，调解员文化程度普遍不高，特别是村、居(社区)调解员文化程度明显偏低。加之教育培训力度不够大，大多数调解员，特别是村(社区)调解组织中的调解员没有经过较系统的法律知识学习，专业知识欠缺，在工作中难以做到依法调解。而有一定文化程度和法律知识的年轻调解员因缺少基层工作经验，面对一些较疑难的矛盾纠纷，无从下手，从而影响了矛盾纠纷的及时有效化解。

四、加强人民调解队伍建设

充分发挥人民调解化解社会矛盾的第一道防线和维护首都安全稳定的基层基础作用，突出人民调解在社会矛盾多元调解体系中的前端性、基础性和关键性地位，使绝大部分矛盾纠纷通过人民调解工作予以化解。促进全市人民调解工作的改革和发展，使人民调解工作在化解和预防减少社会矛盾纠纷，构建和谐社会中充分发挥作用。

加强对人民调解工作的保障，是搞好新时期调解工作的基础和保证。《人民调解法》第6条明确规定要“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。落实人民调解委员的工作经费和人民调解员的补贴经费”。但是，目前，北京市区县、街乡镇两级财政对调解工作的支持力度非常有限。多数调解员主要是从事无偿服务，不仅没有补贴，甚至要自行负担因为进行调解工作而产生的交通、文书、就餐等费用，直接导致了调解工作的虚化。各级党委、政府要为构建社会矛盾多元化调解体系提供充分的保障。加大经费保障力度，县乡两级应当有专门的调解工作经费和指导经费，并列入年初财政预算。要制定人民调解员的工作补贴标准，特别要重点落实好村调解主任的报酬，这是调动人民调解员工作积极性、确保调解质量的重要手段。同时，要把人民调解员培训经费列入财政预算，市级财政部门要建立社会矛盾化解救助专项资金，用于在社会矛盾调解工作中对生活困难的当事人实施生活救助，社会矛盾化解救助专项资金纳入市法律援助救济基金，由市法律援助基金会统一管理和使用。