试论环境友好型土地整理

○胡 彦

（湖北经济学院工程管理研究与培训基地 湖北 武汉 430205）

试论环境友好型土地整理

○胡 彦

（湖北经济学院工程管理研究与培训基地 湖北 武汉 430205）

本文论述了土地整理及环境友好型土地整理的概念、意义，总结了国内外环境友好型土地整理思路和经验，并对我国传统土地整理项目实施可能造成的自然生态环境和社会经济环境负效应进行了系统分析，提出了解决环境友好型土地整理中存在的问题的具体措施。

土地整理 环境友好 生态环境保护

目前的土地整理活动对耕地及所在区域造成的生态环境影响缺乏必要的考量，也缺乏相应的技术工程措施，因土地整理不当屡屡引发了水土流失、植被破坏、生物多样性下降等生态问题。因此，现阶段的土地整理建设在充分利用土地整理所产生的社会效益和经济效益的同时，必须积极探索保护土地整理本意中所蕴藏的生态效益。

本文结合我国土地整理中生态环境保护的现状，从生态学的角度对环境友好型土地整理做了全面的思考，旨在实现土地整理由单纯的数量管理向数量、质量并重及生态管护的转变，重点发展环境友好型土地整理，促进土地整理与生态系统、生态景观的和谐统一，以确保土地资源可持续利用。

一、土地整理与环境友好

1、土地整理的概念内涵

土地整理（Land Consolidation or Land Re-arrangement）的准确定义在国际上尚未统一确定，该词最早源于德国和瑞士，随后法国、俄国、加拿大等国也开始提及。“土地整理”在日本被称为“土地整治”，在中国台湾被称为“土地重划”，我国与之相对应的表达有土地整治、土地改良、土地治理和土地调整等。

1999年，土地整理作为一种以补充耕地指标、实现耕地占补平衡为主要特征的国土整治措施被写进《中华人民共和国土地管理法》，自此该名称被正式确立。尽管不同的行业对土地整理的准确内涵尚未达到一致，但现在公认的土地整理是指在一定区域范围内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造以提高土地利用率，从而改善生产、生活条件和生态环境的过程，其内涵有狭义和广义之分。狭义的土地整理仅指采用技术工程、生物工程等措施，对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治，以实现增加有效耕地面积、提高土地质量和利用率，改善农业生产、农民生活条件和农村生态环境的目的；广义的土地整理包括土地整理、土地复垦和土地开发，这正是本文所涵盖的土地整理。土地整理的分类很多，根据整理对象不同，其总体上可分为农用地整理和市地整理。农地整理的特点是以增加有效耕地面积、提高耕地质量为重点，并辅以田、水、路、林、村及乡镇企业进行综合整治开发，以实现改善农业生产条件、农民居住环境及农村生态环境的目的；市地整理也称非农用地整理或建设用地整理，是指在城镇规划区域内对经过长期历史变迁形成的城镇土地利用布局按城镇发展的规律和新时期城镇发展的要求进行调整和改造，以达到城市土地再利用的目的。

2、环境友好型土地整理的内涵

随着经济社会的不断发展，土地整理的内涵也不断扩展，环境友好型土地整理就是新时期下响应党中央中共十六届五中全会提出的“建设资源节约型、环境友好型社会”号召应运而生的，该类型的土地整理要在实现传统土地整理内涵的基础上，达到保证土地的可持续发展、生物的多样性以及生态稳定的目标。

环境友好是以自然资源承载力为基础、以自然规律为基本准则、以环境保护为社会底线，实现以人为本的人地可持续发展，它在经济上表现为以最低的资源代价实现经济发展、环境保护，在政治上表现为综合运用行政、经济等各类手段解决民生问题。环境友好是社会可持续发展的必然选择，它需要渗透到社会活动的每一个领域中，土地整理活动也不例外。环境友好型土地整理就是要把土地整理项目区作为一个整体、一个系统来综合考虑，使整理后的土地整理项目区在保护当地的自然景观与人文景观的基础上实现生态环境的良性循环。近年来，尽管我们不断宣传和鼓励推进环境友好型土地整理，但短时期内难以取得理想的效果，持续推进环境友好型土地整理建设仍将是今后相当长一段时间内我国土地管理工作面临的紧迫而艰巨的任务，还需我们持之以恒地坚持下去。

3、环境友好型土地整理建设的意义

首先，开展环境友好型土地整理就是要引导土地整理向生态意义的土地整理方向发展，即在土地整理的过程中增强环境生态效益的评估力度，从真正改善整理区人民的生活环境质量的角度出发，增加有效耕地面积，提高耕地质量，最终实现土地可持续发展。

其次，开展环境友好型土地整理可以使生态环境建设避免因土地的不合理开发而造成的损失。环境友好型土地整理所倡导生态环境建设是一项关系到国计民生的系统工程，尤其是对生态环境脆弱区开展环境友好型进行土地整理，不仅有利于保护生物多样性和区域生态平衡，更有利于子孙万代的繁衍生息。

最后，开展环境友好型土地整理有利于社会主义新农村建设目标的实现。新农村建设是国家“三农”政策的核心，而新农村土地综合整治是实施新农村建设的有力手段，而其中开展环境友好型土地整理是整个农村土地整理的关键所在。由此可见，在农村土地整理中注重人与环境的和谐共处有利于促进农村“环境友好型”和谐社会的长远发展。

二、环境友好型土地整理研究现状

1、国外环境友好型土地整理思路探讨

（1）德国的环境友好型土地整理之路。德国的土地整理活动是在专门的官方机构的指导下，在地产主、公共利益代表和农业职工代表共同参与的情况下，按照一定的程序进行的一种经济活动。土地整理官方机构在州、地区及基层均有设立，其中州为最高权力机构，它对州范围内的土地整理机构的设置和土地整理范围的划定具有决策权。土地整理由参加者联合会具体执行，但参加者联合会必须在土地整理局的指导下开展工作，并主要承担组织公用设施的建设和维护工作，同时还需实施必要的土壤改良，负责土地整理有关经费的筹措和使用以及完成土地整理局不承担的其他任务。随着历史的演进，德国土地整理的目标在逐渐提高，内容也在不断增加，并从20世纪70年代起，土地整理活动开始更多地考虑生态环境因素，在追求土地整理农业利益的同时，更重视自然环境的保护和景观的保持。现阶段，德国的土地整理特别重视对景观和生态的保护，确保土地整理规划设计具有较强的生态可行性，避免破坏动植物的生存环境，并在此基础上采取积极的措施，以形成更加合理、功能性更强的景观生态环境。

（2）荷兰的环境友好型土地整理思路。一直以来，荷兰的土地整理活动并不是孤立的行为，从其产生时就与土地复垦以及水资源管理等一些生态保护活动紧密相连，尤其是20世纪60年代和70年代早期，土地整理作为农业结构调整和扩大农用地面积的一种有效手段，为政府所重视和推广。但随着战后荷兰经济的全面恢复，人们开始更多地考虑土地整理给传统乡村的土地景观所造成的负面影响，因而强调土地整理必须与环境相协调，在保证生态景观不受破坏的情况下，走荷兰特色的土地整理之路。进入21世纪后，荷兰土地整理的生态意识得以进一步强化，并将这一思想在2004年写入国家《土地整理条例》，明确要求在土地整理规划中，必须采取措施保护土地生态景观。

2、我国环境友好型土地整理建设现状

图1 土地整理类型及可能导致的生态环境问题

我国的土地整理事业尽管起步较晚，但土地整理的实践工作已取得很大成效，据统计，到2010年全国已通过土地整理补充耕地总面积为165.87万hm2。不可否认的是，现阶段的土地整理的范围和深度还严重落后于发达国家，大多数土地整理项目尚处于重视完成“占补平衡”和“总量平衡”这两个硬任务，忽略对耕地生态环境保护，有时即使涉及生态环境保护，大多也只是在田间道路两旁，人工营造防护林的初级阶段。尤其是从生态学的角度来看，土地整理活动还仅仅是一个打破了原有生态环境系统，然后重建新系统的过程，而此过程不可避免地会对土地整理区域及其背景区域的水资源水环境、土壤、植被、大气、生物等环境要素及其生态过程产生诸多直接或间接、有利或有害的影响。因此，可以说我国现阶段的土地整理工作还缺乏必要的对生态环境因子的考量，环境友好型土地整理模式还处于初期探索阶段。

三、土地整理的生态环境负效应

目前，土地整理主要包括未利用土地开发、耕地综合开发利用及土地复垦三大类。三类土地整理活动必须保证各个环节科学合理，否则会对耕地自身的生态环境和除耕地以外的区域生态环境产生负面的生态环境效应。各种整理活动可能引发的生态环境问题如图1所示。

1、农用地整理可能带来的环境负效应

农用地的整理可能涉及到的生态环境问题主要是零星耕地的归并和田、水、路、林、村规划与改造，这都有可能导致农田生态景观异质性减少、破碎度减小，从而破坏农村自然生态系统的连贯性，引起气候因素、水资源和水文状况的变化。此外，农田整治中通过改变土壤理化性质而改良土壤的方式，通过使用农膜、农药、化肥而提高耕地生产效率的方式，均有可能引发耕地污染、地下水体污染及地力下降等环境及耕地质量问题。

2、未利用土地开发可能带来的环境负效应

现阶段，开发未利用土地是实现耕地数量的占补平衡的有效手段，但在生态环境脆弱的地区和本来就存在严重生态环境问题的区域采用该方式增加耕地需要特别谨慎，如果开发不合理，将可能导致土地整理项目区及其背景区域土地沙化、水土流失及土壤盐渍化等生态灾害，甚至可能引发诸如自然淡水体减少、水质下降或富营养化、水生物减少、水文环境恶化等外部环境问题。

3、土地复垦可能带来的环境负效应

土地复垦是综合利用土地生态学、土地经济学、环境科学、土壤学及区域规划等理论，对需要重新利用的土地进行恢复、综合整治的过程，包括工程复垦和生物复垦两个过程。不同类型的土地复垦可能引发不同的生态问题，如矿山废弃地复垦若使用污染的客土可能引起耕地二次污染，灾害地复垦可能引起抗灾害能力减弱，建设施工破坏地复垦可能引起土地的污染及地力下降等。

四、解决环境友好型土地整理中存在问题的具体措施

1、政策措施

（1）制定完善的土地整理法律法规。环境友好型土地整理是一项涉及到国家、土地所有权人、土地使用者乃至社会公众切身利益的社会综合性活动，这些利益的实现与维护都必须要有整套完备的法规政策体系才能得以实现。此外，土地整理中土地整理区的选定、土地整理项目的申报、实施及实施后的监督管理都需要有章可循，有案可查。因此，制定完善的土地整理法律法规是解决环境友好型土地整理问题的有效保障。

（2）实施各部门环境友好一票否决制。土地整理是一项涉及社会、经济、环境以及资源等诸多因素的社会活动，参与的部门和行业较多，在规划和实施的过程中对生态环境问题难免意见不统一，这就需要一个统一约定的环境友好决策权来保障土地整理中生态环境的切实利益。因此，实行各部门环境友好一票否决制是保障环境友好型土地整理顺利实施的有力措施。

（3）严格把关环境因素可控性。土地整理工程涉及到地质、地貌、土壤、植被、大气、水文、气候等诸多环境因素，各类因素在不同项目区内对环境的影响也不同。不论项目区如何变换，必须严格把关环境因素可控性，对于可控的环境因素，在各个环节里进行控制；对于不可控环境因素变化，尽量不进行土地整理，做到实事求是。

2、技术措施

（1）加强项目区可行性研究和规划设计。在土地整理中，要坚持环境友好的思想，并在项目区选址、可研、规划设计、施工、监理、验收等各个环节贯彻和落实。对项目区的选址要严格按照坡度在25度以下，地质条件稳定，土壤适合农作物生长的要求进行，此外还应具备可用的农业水资源和农业生产活动承载力，并且适宜从事农业生产活动；在项目选址完成后，要把环境友好问题作为可研和规划设计阶段的重点来考虑，并在可研报告中用单独的一章对规划环评进行阐述；项目施工阶段要从施工材料、施工方式等环节加强环保；对施工监理环节一方面要监督施工单位是否环保施工，另一方面要配合和协助施工单位处理好有关环境友好的变更设计；在项目竣工后，要组织专家就环境友好问题进行专门验收，并监督施工单位全面清理施工材料和工程垃圾，对所发现的影响环境的因素采取合理的补救措施。

（2）重视土地整理的区域差异。首先，对于经济发达、土地利用率高和人地矛盾尖锐的东部地区，要充分利用经济优势大力推进农业改革，为现代化农业发展创造条件，重点挖掘农地内部潜力，提高耕地质量和耕地经营规模水平，与此同时要积极推进非农用地整理，提高低效非农用地的使用效率，以减轻非农建设用地对农地的压力。其次，对于土地利用率较高、社会经济发展中等的中部地区，要切实注意经济发展与环境保护的和谐问题，在进一步加大农地整理力度的同时，注重农地整理的数量向注重农地质量转变。最后，对于土地利用程度低、社会经济欠发达的西部地区，土地整理既要与退耕还林还草、治水、治沙等改善生态环境的措施相结合，又要提高现有耕地集约利用水平，并将区域小城镇建设相结合，促进基础设施的改善。

（3）严格土地整理生态环境影响评价。土地开发整理必须坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，切实贯彻落实土地开发整理与生态建设相结合。对土地开发整理项目要严格做好项目的规划环评工作，在环评中，应把握好土地开发整理活动只能在相应的规划区域范围内开展，规划环评不仅要考虑该项活动对整理项目区环境的影响，还要做好其对项目区所在背景区域环境的影响评价工作。对影响环境因素的考虑，要体现出因子的相关性，并且涉及区域要广泛，重点对土地生态因子、自然景观及人文景观等主要因子做出正确合理的评价。对土地整理项目区及其背景区域环境影响的评价涉及农地的污染状况、地下水及地面水体的水量及水质、水土流失、农田景观、生物多样性等多方面内容的整理项目，要建立一个包含多方面的评价指标体系来评估。

3、社会措施

环境友好型土地整理要想在全国范围内持续深入地开展下去，就必须获得公众的支持。可以说，公众参与是实施环境友好型土地整理最坚实的群众基础。环境友好型土地整理工程建设的目的在于提高公众生活质量的同时，改善公众生存空间。公众参与到环境友好型土地整理项目中，既有利于公众切身利益的维护，又有利于体现土地整理项目决策的合理与公正，从而实现公众所追求的“有限的政府权力与有效的公众责任”。

五、结语

环境友好型土地整理就是要求我们必须要以一个整体观念、全局观念和系统观念，对整理规划和实施的各个环节、工程建设系统的内部和外部的各种相互关系做到充分考虑，要摒弃单纯注重耕地面积增加而忽视系统内其他要素的改变对周围生态景观的不利影响的传统思维。总之，环境友好型土地整理工程的建设，要在尽可能维护原有的农业生态系统稳定的基础上进一步引进新的负反馈机制，以增加系统的稳定性，从而大大提高系统中各组份的总体生产力，以获得良好的经济效益和社会效益以及最优的生态效益。

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（责任编辑：张琼芳）