美国外交战略动向及中美关系发展趋势

■ 楚树龙 徐海娜/文

美国外交战略动向及中美关系发展趋势

■ 楚树龙 徐海娜/文

此次全球金融危机结束一年来，美国经济持续低迷，失业率居高不下。在这种背景下，奥巴马在外交方面信守选举中的诺言，于2010年8月31日宣布美军在伊拉克的作战行动结束，并将在2012年年底撤出驻伊拉克的全部美军。随后，在2010年12月召开的北约会议决定，北约及美国军队将从2014年起开始从阿富汗撤军。在走向结束伊拉克和阿富汗两场战争的同时，美国正在思考和探索伊拉克战争后时期的美国外交和安全战略方向，加强了美国“重返”和恢复在世界各个地区地位和作用的行动，但从目前看来，今后一两年内美国全球战略重点仍是阿富汗和伊拉克两场战争，美国外交还没有、也不可能完全进入“伊战后时期”。

中国的持续发展和美国的“伊拉克战争时期”趋于结束，使美国战略和外交界一些势力开始思考和寻找伊战后美国国家、全球和外交战略的重点方向。这一切都使美国对华外交在战略思维方面呈现出一定程度的相对多变和不确定的状态。

美国外交和安全战略正酝酿由“伊战时期”向“伊战后时期”转变，其走向仍不确定

2010年8月31日美国在伊拉克的作战行动结束，2011年底美国军队计划完全撤出伊拉克，再加上2010年底美国及北约所做出的2014年开始从阿富汗撤军的决定，表明美国在21世纪初的全球战略正在走向“伊拉克战争后时期”，或“伊阿战争后时期”。奥巴马政府和民主党试图结束两场战争及其主导的美国外交和安全战略，但现在还无法做到，美国还没有真正进入到新的战略时期，只是在某些方面思考和酝酿“伊战后时期”美国外交和全球战略问题。

在竞选和执政第一年，奥巴马将自己塑造为一个完全不同于布什和共和党新保守派的形象。面临由于伊拉克战争使美国严重受损的国际形象及对外关系，奥巴马政府及民主党国会在其执政第一年实施了“巧实力外交”、“倾听外交”、“微笑外交”。奥巴马、拜登、希拉里等几乎马不停蹄，走访欧洲、亚洲、中东、非洲、拉美等众多国家，到处放下身段，摆出一副谦和、恭听、友善的姿态，以改善布什时期严重受损的美国国家形象和对外关系。应该说，奥巴马政府第一年的“恢复美国形象及关系”的外交行动，实现了最初所设想的目标。美国的国际形象有了较大的恢复，美国与盟国、伊斯兰等世界各国的关系有所改善，基本回到伊拉克战争前的时期和状态。

从外部表现看，奥巴马执政第一年的美国外交主要目的是“改善和恢复美国的形象和对外关系”，其执政第二年的美国外交则是重在“恢复和保持美国的地位和影响”。在第一年的外交目的基本实现之后，2010年以来美国外交明显采取了“攻势”，开始更多地介入各种国际和地区事务，寻求“重返”世界各个地区，加强美国在全球的地位和影响，为此不惜采取“挑战”甚至局部对抗的方式实现这一战略目标。

2010年以来，美国明显强化了“重返”东南亚和整个亚洲的步伐，借“南海”、“天安号事件”、“延平岛事件”和“吉尔吉斯斯坦动乱”扩大美国在亚洲的影响，巩固与盟国的关系，加强与东南亚等亚洲国家的关系，应对和抵制中国在亚洲上升的地位和影响。在中东，美国重新拾起“促进中东和谈”的大旗，举行巴以峰会，试图推动中东和谈取得进展。美国还加强了对伊朗的打压和威胁。最近，美国加强了对利比亚等北非和中东事务的干预，再次采取军事行动。

即使美国完全从伊拉克、阿富汗撤军和脱身，全球战略重点回到对付其他地缘大国的传统态势，也不等于美国必然或能够像冷战时期对付苏联和中国那样对付崛起的中国、俄罗斯等新兴大国。因为国际形势已经发生了根本的变化，世界越来越走向全球化、多极化、相互依赖和民主化，中国等大国主要关注发展，并没有与美国争夺世界和从事意识形态扩张。因此，美国不再像冷战时期那样具有利益、意志、条件和能力孤立、遏制其他世界大国，同其他大国搞全面对抗。全球化、多极化、多边化、民主化、相互依赖、全球化态势和国家间关系的复杂化对世界所有国家和力量形成制约，没有任何国家可以为所欲为，最强大的美国也不例外。加上其他大国也有塑造对外关系和对美关系的能力，美国单方面不能决定国际关系和与其他大国的关系全局。在2011年1月结束的胡锦涛主席对美国的国事访问中，美国同意同中国建立和发展“合作伙伴关系”。[1]

外交酝酿转折状态下的美国对华外交仍呈现两面性状态和趋向

“伊战后时期”的美国全球战略重点将转向哪里？奥巴马在2010年8月31日美国结束伊拉克作战行动的正式讲话中明确表示：伊拉克战争消耗了美国太多的资源和精力，现在到了把这些资源和精力转向美国国内、重振美国经济和实力的时候了。[2]如果美国真正能做到将国家战略重点、资源和注意力转向国内事务，这对美国和世界都是好事。问题是美国、包括奥巴马本人是否能做到这一点？第二次世界大战结束后60多年的历史表明，美国在二战后从来没有把战略重点完全放在国内，美国没有、也不会改变和放弃“领导世界”的国家地区和全球战略目标。美国几十年来发表的《国家安全战略报告》都清楚地说明了这一点。

因此，伊拉克、阿富汗及美国外交的现实情况决定，美国一两年内还不能完全实现向“伊战后时期”的战略转变，还不能真正结束美国进入21世纪后外交和安全战略的“伊拉克时期”，也就是说，中国在当前、甚至在今后几年内，还不能被确定一定成为美国全球战略的重点目标和对象。同时，中美关系和世界近期的格局表明，中国越来越不仅仅是战略部署的“接受方”，同时也是战略的“塑造方”。这些情况说明，中国现在和未来也有一定的能力和条件来塑造美国的对华和全球战略，影响美国对华和全球战略的性质和走向。

可以预测，美国对华战略和中美关系中新旧领域的问题会有所增加，贸易、汇率等有些矛盾、分歧会扩大，但美国的对华战略不会发生根本变化，美国内政外交还不具备较大幅度地改变对华战略和美中关系的条件，中国的发展和内政外交也没有导致美国在近期必须改变对华战略和美中关系的情形。也就是说，冷战后美国对华战略和中美关系的格局并没有因为2011年来美国内政外交的变化而改变，今后一两年内变化的可能性也不大。

在当前、今后美国对华战略和中美关系中，有些长期存在的积极和消极方面将会持续存在和发展；随着中国的持续发展，在一些新兴领域，中美两国、美国对华外交的矛盾、分歧将会增加，甚至出现对立，特别是在美国国内经济困难、政治分歧严重和外交酝酿转折的过程中。

同时，美国中期选举的结果使美国国内，特别是国会和总统在内政和外交方面的分歧加剧，使美国国会和政府在内政和外交问题上采取共同立场的可能性降低。内政上的施政困难将使奥巴马将更多的时间和精力转向外交方面，用于处理与其他国家的关系和解决国际问题，争取更多的外交成绩。这些总的来说对今后两年的中美关系相对较为有利。因为控制众议院的共和党和奥巴马在今后两年的基本关系是对立、对抗关系，他们将在更多的时间和问题上展开交锋和对抗，而他们对抗的领域主要是美国国内问题，包括观念和价值。在大多数领域，美国两党、国会和白宫不会对中国采取对抗性策略，2010年11月3日结束的美中期选举表明聚焦中国和中美关系问题不会给政治家在政治上加分。

一、美国国会和政府仍将借人民币汇率和经贸问题向中国施压

美国国内经济困难使美国国会和政府加大了在经贸和汇率问题上向中国施加压力的言论和行动，但中期选举后国会内部、国会与政府在这些问题上的分歧可能增加，一致行动的可能性降低。

在国内困难、纷争加剧、难以采取有效措施改变局面的情况下，转向国外寻找原因和突破是美国的传统做法。面对美国经济的持续低迷及国内各种措施无法改变困难的情况下，美国国会、工会、一些企业把贸易保护和人民币升值作为解决美国经济问题的途径之一，加大了在这些方面对政府和中国的压力。

2010年中期选举之前，美国国会众议院全体会议已经通过了要求人民币升值的决议案，参议院因为临近选举没有对议案进行表决。2011年3月16日，美国纽约州参议员查尔斯·舒默公布了升级版“舒默议案”，并启动立法程序，再度就人民币汇率问题向中国施压。美国公平货币联盟主席布鲁此前透露，国会议员准备联袂致信奥巴马总统，敦促其就汇率问题向中国施压，并且，请愿信将由参众两院上百名议员联合签署。

从这种情况看，不能排除参议院会继续讨论人民币问题甚至通过法案，如两院都通过关于人民币的法案，奥巴马总统签署的可能性较大，因奥巴马不像老布什那样对美中关系有自己强烈的认识和立场，可以坚定地面对当时国会在最惠国待遇问题上的决定。同时，就美中关系而言，现在美国国内也缺乏来自企业界或其他力量的坚定支持和维护。

然而即使国会两院都通过、奥巴马总统也签署了关于人民币汇率的决议，也不意味着中美经贸关系和两国关系的全面冲突不可避免。因为国会决议只是授权总统采取相应行动，并没有要求总统采取全面行动。在这种情况下，奥巴马总统及美国政府很可能会在一两个或几个产品、领域逐步采取行动，不会一下子采取对中国输美产品全面提高关税等制裁行动，所影响的可能仅是几亿、十几亿或几十亿美元的贸易。当然美国总统和政府会继续加大在汇率问题上对中国的压力。

二、美国对中国实力、特别是军事实力和活动增长的忧虑和应对在增长

随着中国的持续发展，中国的经济、军事实力和国际影响都在持续增长，虽然美国政策主流尚没有在整体上把中国的崛起视为对美国的挑战和威胁，但实际上是把美中关系定位在竞争关系，对于中国军事现代化的进展，美国国内有很多声音表示忧虑警惕，以及在此基础之上的对中国的强硬姿态，其中很大一部分是军方的言论。但是其中也不乏理性的声音，呼吁理性和冷静地对待中美关系的困局。从白宫的多次声明和奥巴马的讲话来看，总体上中美双方都在尽力控制消极事态，努力防止消极事件损害破坏中美关系的全局。

自2000年以来，每年向国会提交中国军力报告成为美国军方的例行公事。五角大楼一方面承认中国军事现代化反映出中国作为全球大国的崛起，但同时也担忧中国可能成为美国在太平洋利益的竞争对手；担忧中国军力“不透明”影响全球这一重要地区的稳定，中国军事技术的发展会阻止美国在中国家门口和西太平洋国际水域的活动。

但与往年相比，2010年的报告出现了微妙的变化。该报告原定当年3月出笼，但真正面世的时间滞后约5个月。往年的报告名为《中国军力报告》，2010年的标题则为《与中华人民共和国有关的军事与安全发展》。此外，在2010年的报告中，美国军方认为，过去十年间，中国加快了转变的步伐，其军力已发展到足以影响其境外所发生的事件。中国军队现在可以为国际维和努力、人道主义援助和打击海盗行动做出贡献。美国对此表示欢迎，并愿意与中方在这些领域发展进一步的合作。

“中国威胁论”、“中国敌人论”会在美国朝野一直存在下去，甚至有的时候成为政府一些部门和国会看法的主流；但以总统、国务卿、总统国家安全事务助理为主的美国外交政策主流力量尚没有把中国视为对手和敌人，仍然试图获取中国在国际和地区事务上的支持与合作，对中国仍然采取冷战后延续至今的“接触和防范”的两面政策。没有明确的迹象表明美国总统奥巴马、国务卿希拉里等美政府领导人和高级官员对中国的认识和政策发生了不同于执政第一年的重要变化。

三、中国在亚洲的力量和影响不断增强，美国“重返亚洲”导致与中国的竞争和矛盾上升

随着中国经济的发展，在亚洲经济发展方面的影响在明显上升，中国已经取代美国和日本成为亚洲经济增长的主要动力，亚洲多数国家和地区的主要贸易伙伴和出口的主要市场。美国在亚洲意识形态、民主、人权、发展模式等方面的政治影响比十年前明显下降，美国已不再是亚洲很多国家与地区出口产品的最大市场和投资要素来源，美国在亚洲的经济地位和影响确实在下降。

奥巴马政府对中国在亚洲地位和影响上升、而美国地位和影响下降的事实和趋势感到忧虑，并下决心采取行动应对这一对美国不利的发展趋势。从执政第一年的年底开始，奥巴马政府就逐步采取了应对中国在亚洲力量和影响上升的行动。具体行动是：（1）明确表示亚太地区的一体化不能以削弱美国在该地区的影响力为代价；（2）加入和加强没有中国参加的泛太平洋战略经济伙伴关系协定(TPP)的步伐，努力成为东亚峰会（EAS）会员；（3）加入《东南亚友好合作条约》，举办美国与东盟的1+10年度对话首脑会议；（4）借“天安号事件”、“延平岛事件”和“钓鱼岛”问题选择无条件站在韩日一边，强化与韩日的盟国关系；（5）利用“南海问题”，挑拨中国与东南亚国家关系，使东南亚国家在安全问题上防范中国，需求美国，站在美国一边。

奥巴马政府“重返亚洲”的战略实质上是试图维护传统的美国在亚洲的主导地位和作用。美国在做法上不能像以前那样侧重向亚太地区提供意识形态和价值观念、提供市场和资本，现在美国维持在亚太地区的主导地位的战略则更多地依靠美国的军事力量，依靠安全问题，依靠利用中国与亚洲一些国家的矛盾和纷争。

四、美国还将不断在中美关系中利用和干预台湾和西藏问题

随着两岸关系的改善和缓和，台湾问题在中美关系中的破坏性减弱，但这一问题没有消除，仍不时会在中美关系中出现。预计美国仍将继续向台湾出售武器，保持与台湾的官方和军事接触，有时接触、访问的级别也会上升。但几十年的历史表明，美国在与台湾官方关系方面出现违反三个公报的情况相对较少。今后的重点应仍然是防止和反对美国向台湾出售重大、先进武器装备。在涉藏和涉疆问题上，美国政府对近两年出现的“3·14”和“7·5”事件的反应相对温和。这些都表明，与上世纪90年代相比，民主、人权、涉藏问题在美对华战略和美中关系中的地位和作用相对下降，两国在这方面的对立对抗性减弱。

五、2010年中美关系波折增多，纷争不断，但冷战后中美关系的态势和格局没有发生变化，美国对中国的认识和总体战略没有出现重大变化

2010年中美关系中的多数问题，如台湾、涉藏等问题是两国关系中长期存在问题的继续。同时，尽管2010年中美关系纷争增加，美国也没有改变与中国接触的政策。2010年5月中美战略与经济对话取得了进展；9月美国总统国家安全事务副助理和总统经济委员会主任访华；温总理在纽约与奥巴马总统会谈，双方达成胡锦涛主席2011年1月访问美国的协议，美国国防部长对中国进行访问等，都表明2010年中美关系的结构和态势没有根本变化。

同时，随着中国的崛起和有关活动的增加，特别是军事力量的发展在西太平洋活动的增加，使几十年来已习惯于在西太平洋畅通无阻活动的美军感受到“不便”、“干扰”和“威胁”，美方必然要有所反应，有所应对。利用日本、韩国、东南亚国家与中国在领土、领海和资源方面的争议来拉拢亚洲各国，一起对付中国的崛起和活动的增加就成为美国维护在亚洲地位、作用和利益的策略和手段。

美国依赖军事、依靠问题为主的“重返亚洲”战略给中美关系带来新的矛盾和分歧，甚至带来新的军事对抗的危险。同时，对美国在亚太地区的军事存在和相关活动，我们要看到虽然对中国的安全利益构成某种威胁，但不是直接对中国的对抗和挑衅。美国在南海、黄海军演、钓鱼岛等问题上的表态和行动主要动机和目的还是拉拢亚洲各国，并非主要是针对中国。

结 语

2010年以来中美在南海问题上的交锋再一次表明，很多情况下，美国与中国在各自追逐国家利益时不可避免会有矛盾与摩擦。因此，未来中美在南海等西太平洋地区摩擦仍会不断发生，但美方也希望两国能通过“海上安全对话机制”把双方的分歧控制在可掌控的范围之内。

随着中国整体实力的不断增强，世界各国之间的竞争日益激烈，贸易和汇率争端将会长期存在。根本的解决办法还是在于中国实现自身发展模式的转变，减少中国经济对美国市场的依赖，真正实现以内需拉动增长。只要中美两国间存在严重的贸易不平衡问题，美国国会和政府就不会停止在贸易和汇率等问题上对中国的批评和压力。

美国至今在钓鱼岛、南海争议、黄海军演等问题上的立场和行为对中国构成一定威胁和挑战，但也没有形成中美在这些问题上的敌对和对抗。美方的立场有些新的变化，有针对中国的一面，但主要还是出于维护盟国关系、维护在亚太地区的地位和影响的需要，针对中国还是第二位的。因此，对这些矛盾、分歧、对立要高度重视和妥善应对，但也要进行控制和管理，防止使之对中美关系大局和中国的战略全局造成严重干扰和破坏。

（第一作者系清华大学国际战略与发展研究所教授；第二作者系清华大学国际战略与发展研究所博士后）

（责任编辑：丁云）

[1] 中美联合声明[N].人民日报，2011-01-20, (2).

[2] 唐宇华.奥巴马宣布正式结束七年伊战[N].文汇报, 2010-09-02, (3).