关于农村污水治理项目供给主体的探讨

郭 思

(复旦大学，上海 200433)

关于农村污水治理项目供给主体的探讨

郭 思

(复旦大学，上海 200433)

从农村污水治理项目的社区性公共物品属性出发，说明农村污水治理项目不应完全由政府供给。通过梳理以日本为代表的发达国家的具体做法，提出了多元化供给的观点，并初步探讨了各供给主体的责任和义务。

农村;污水治理;社区性公共物品;多元化供给

农村水污染是农村面源污染的重要组成部分，不仅会给农民的日常生活带来极大困扰，严重的甚至会危及以农村地区为水源地的城市区域，因此对它的综合治理迫在眉睫。然而，有资料显示，农村污水处理率仅为6%，远远低于城市生活污水集中处理率45%[1]，全国大部分农村的污水得不到有效处理。为此，国家已将农村污水治理提上议事日程，决定加大对农村污水治理的投入。本文基于我国当前的农村污水治理方式，针对其存在的问题，从农村污水治理项目的社区性公共物品属性出发，探讨了污水治理项目的供给主体，最后梳理发达国家的具体做法，明确各供给主体在农村污水治理项目中应当承担的责任。

1 我国农村污水治理的现状

随着新农村建设的推进，农村住房都建有三格化粪池，对自家产生的生活污水进行预处理，各户经过三格化粪池处理后的污水被专门的管道收集后，导入小型污水处理厂或具有纳污功能的土壤湿地，进行深度处理。这样的三格化粪池、小型污水处理厂或土壤湿地都是本文所讨论的农村污水治理项目，只不过前者是归属于单个农户的，后者可能是七、八家或几十家农户共用的。

在政府的主导与扶持下，我国农村污水治理项目已陆续启动，并逐见成效。但目前我国农村污水治理仍习惯于依靠政府力量，主要是以政府财政和行政手段推动农村污水治理。这种以政府为主导的农村污水治理方式加重了国家财政负担，可能会因政府资金不足而影响农村污水治理项目的建设和运转。同时由于资金投入渠道单一，以及污水处理设施建设、运行资金投入力度不够，使得流域水污染综合治理力度偏小，无法实现预期的治理效果，也不利于农村家园整体建设。

针对上述问题，有学者对现存的农村污水治理模式产生质疑，对政府主导农村公共事业的格局提出异议，并建议开辟多元化融资途径，形成不同融资机制的组合[2]。因此，需要重新思考农村污水治理的供给方式，确定除政府之外的其他供给主体，并明晰各供给主体的具体责任，以保证农村污水治理工作高效、有序地推进，从而提高农村生活质量，保障城市供水安全。

2 农村污水治理是社区性公共物品

2.1 农村污水治理的公共物品属性

要辨别一种物品是否是公共物品，首先看该物品在消费中是否具有非竞争性，在此基础上，结合非排他性从双重维度对物品进行细分[3]。

农村污水治理项目使农民家庭产生的生活污水得到及时净化，消除了农民家庭的环境、健康隐患，所以通过污水治理项目使出水达标排放的一家或几家农户是农村污水治理项目的直接消费者。另一方面，农民生活污水无论处理与否，最终都会排入河流等自然水体，污水治理项目的建造改善了河流入水水质，优化了农村水体质量，居住在河流周围的其他农民均能从中受益；农村作为城市的重要水源地，下游城市区域的用水卫生也会因农村自然水体的改善而得到保障。由此可见，除了直接使用污水治理项目的农户，其他近河居住的农民甚至城市居民也是农村污水治理项目的潜在消费者。

项目使用者、近河居民、城市居民共同消费农村污水治理项目时，一方的消费不会影响另一方或另几方的正常消费，其他消费者的消费数量和质量不受影响，即边际拥挤成本为零；由于人口增加导致消费者个数的增加也不会给污水治理项目的供给者带来额外边际成本，即边际生产成本为零。由此可见，农村污水治理项目具有非竞争性。

如果要排除近河居民以及城市居民受益于农村生活污水治理项目的效益，要么在河岸沿线、城市边界建起高高的隔离墙，要么停止向自然水体排水或截断发源于农村的城市水源，而上述两种做法都是不经济的，代价高昂，收效甚微。所以可以认为项目使用者不会排除其他消费者对污水治理项目的消费，具有非排他性。

综上所述，农村污水治理项目兼具非竞争性和非排他性，是典型的公共物品，具备外部效应等公共物品属性。

2.2 农村污水治理的社区性

根据公共物品服务范围的大小，公共物品可以分为全国性公共物品、地区性公共物品以及社区性公共物品[4]。农村污水治理项目的直接受益者不足以覆盖全国或整个地区，只是治理项目周边以地缘为纽带、以农业生产为基础、人口密度较低的地域社会[5]。此地域社会范围内的农民作为农村污水治理项目“实体”的拥有者和使用者，每个人的私益各异，但对治理项目的所有权和责任感形成了一种无形的价值共识，维系他们形成一个有机的社区组织，因此，农村污水治理项目是社区性公共物品。

用于生活污水预处理的三格化粪池一般每户配备一套，这类农村污水治理项目的拥有者是这个家庭的所有成员，社区性即为家庭型。用于深度处理的小型污水处理厂或土壤湿地大多由七、八家或几十家农民共用，这些农民拥有共同的集水管网、污水调节池等项目设施，彼此默认达成“共同使用、互不干涉”的协议，他们形成一个社区，小型污水处理厂或土壤湿地就是该社区内的公共物品，归社区集体拥有。

社区性公共物品除了具有一般公共物品的非竞争性、非排他性、外部性以外，还具备一些特殊属性，如地理依赖性、区域性、供给与需求主体复杂多样等。以土壤湿地为例，以土壤湿地为管道终点展开铺排的排水管网会连接一片区域内的所有农户，土壤湿地正常运行依赖于区域内的农民向湿地排入污水，如果没有污水进入，土壤湿地就失去了存在的价值；但是管网覆盖区域以外的农户则无法使用这片土壤湿地进行污水处理；土壤湿地的建造可能是为了帮助农民处理污水，也可能是城市为了保持用水水质，所以农民和城市居民都有机会成为农村污水治理项目的需求者等。

基于农村污水治理项目的公共物品属性，可以发现，农村污水治理项目不应完全由农村供给，作为项目的间接受益者，城市必须承担一定的建造、维护、管理责任，以各级政府出资、献策的方式实现“城市反哺农村”。但是农村污水治理是社区性公共物品，污水治理项目所在社区的农民是项目的拥有者和直接使用者，社区公共物品的供给不能完全依赖于政府，农村社区参与供给责无旁贷，此外，还应积极激励商业企业、行业协会、志愿部门等加入到提供农村污水治理项目的事业中。

3 国外农村污水治理的供给方式

欧美国家的城市化程度高，乡村卫生建设起步早，建造农村污水治理项目纯粹为了保护环境，所以欧美国家污水治理项目的立项目的单一，项目的设计和管理模式具有较强的目标导向性，污水治理工作的负担和强度不大。日本与之相比，在农村污水治理过程中需要兼顾卫生健康问题、农村建设问题以及环境问题，一项污水治理项目需要解决多重难题，因而日本对农村污水治理的资金投入、项目建造的数量、项目运行的长期有效性提出了更高的要求。结合我国农村污水治理的现状，参照我国污水治理的中长期目标[6]，笔者认为，日本供给农村污水治理项目的做法对我国更具有借鉴意义。下文以日本作为代表，梳理国外农村污水治理的供给模式。

3.1 日本农村污水治理模式

日本进行农村生活污水治理的主要依据是1983年颁布的《净化槽法》。《净化槽法》对净化槽系统的制造、安装、维护等方面提出要求，明确了净化槽使用者定期检查、维护、修理净化槽的义务。通过每年一次净化槽出水的水质检查[7]，确认净化槽的定期检查、清扫等日常维护工作是否能得到保证，监督净化槽使用者强制执行该责任。

日本农村污水治理的模式如图1所示[8]，从图1中可以看出，日本农村污水治理项目的供给主体包括行政机关、业主、服务机构三方。立项初期由业主提出设置污水治理项目的申请，县知事市长和特定行政厅等行政机关负责对申请书进行指导和决策；净化槽建造完成后交由制定检查机构验收检查，验收合格的净化槽才能投入运行；此后，制定检查机构还会定期监测净化槽的运行效果，实施长期监管。由于并不是所有净化槽的使用者都具有检查、维护的相关专业知识，所以建造、维护和清理的业务主要委托给专业人员，如施工公司、管理公司、清扫公司等。为了提高清理人员的专业技能，政府还提供了“净化槽清理技术员资质培训课程”、“净化槽清理员培训课程”，以扶持专业服务队伍的组建。

图1 日本乡村污水治理实施与监管模式

日本农村污水治理设施的建造资金主要来自于各级自治体（市、町、村），国家给以财政支持，此外也有不少项目通过引进民间资本进行建设和运营[9]。引进民间资本的方式主要有三种：1）由政府负责投资、设计、建造，项目建成后交由委托公司进行运行管理，即公办民营；2）由政府提供资金，民间企业承担项目的设计、建造、运行全套工作，即民办公助；3）政府退至幕后，不直接干涉农村污水治理事宜，由民营企业负责投资、设计、建造与运行管理，并在一定期限内向农民收取污水治理费用，收回投资，政府通过宏观调控，在适当的时候为农户提供财政补贴。

3.2 日本农村污水治理效果

日本建立了一套严密的以政府为主导、农户和第三方服务机构共同参与的农村污水治理模式，发动社会各方力量提供农村污水治理项目。多元供给主体的配合使得日本农村污水治理的供给体制十分完善，满足了农村健康发展的要求，确保农民享受到良好的公共服务[10]。

日本1980—2006年的水体水质情况变化见图2[11]。

图2 日本水体的水质情况变化图

从图2可以看出，20世纪80年代至今，日本河流、湖泊、水库中的BOD或COD浓度有所下降，河流的下降程度尤其显著，从1980年的3mg/L降至2006年的1.4mg/L，水体水质得到明显改善。

4 对我国的启示

参照日本农村污水治理的成功经验，以系统的多元化供给模式为手段，以引入民间财政为辅佐，我国农村污水治理项目的供给主体也应实现多样性和多元化，通过激励社会各界力量积极参与农村污水治理的供给，高效解决我国农村的水污染问题。

[1]陈峰滔.试论农村水污染的治理[J].海峡科学，2007（5）:75-77.

[2]刘文英，姜冬梅，陆根法.太湖面源污染控制工程及其融资机制[J].环境保护，2005（8）:38-41.

[3]吴长剑.区域公共管理视域下的公共物品治理模式分析[J].山东省青年管理干部学院学报，2007（6）:124-126.

[4]穆雪峰，张勇.我国农村公共产品供给主体的失衡与重构[J].产业与科技论坛，2008，7（4）:19-21.

[5]高海清.农村生态环境治理的社区促动机制分析[J].经济问题探索，2010 （4）:41-43.

[6]许春莲，宋乾武，王文君，等.日本净化槽技术管理体系经验及启示[J].中国给水排水，2008，24（14）:1-4.

[7]Takao Watanabe.Operation，Maintenance and Examination of Johkasou System[C].The3rd World Water Forum，Kyoto，Japan.2003.

[8]范彬.日本农村生活污水治理的组织管理与启示[J].水工业市场，2010 （1）:24-27.

[9]Japan Education Center of Environmental Santitation.Operation and Maintenance of Johkasou[EB/OL].http://www.jeces.or.jp/e/johkasou/johkasou_om.htm.

[10]WEPA（Water Environment Partnership in Asia）.Results of the FY2006Water Quality Survey of Public Water Areas[R].Japan，2006.

[11]稽欣.国外农村生活污水分散治理管理经验的启示[J].中国环保产业，2010（2）:57-61.

Discussion on Supply Main Body of Sewage Treatment Projects in Rural Areas

GUO Si
(Fudan University, Shanghai 200433, China)

From the view point of community public goods attribute of sewage treatment projects in rural areas, the paper explicates that sewage treatment projects in rural areas should not be completely supplied by the government. The paper puts forward the viewpoint of pluralistic supply by taking Japanese measure as an example and probes into the responsibilities and obligations of all main bodies.

rural area; sewage treatment; community public goods; pluralistic supply

X703

A

1006-5377（2011）05-0061-04