中外公共信息资源再利用比较研究

张成樑 （浙江外国语学院图书馆 浙江杭州 310012）

信息、物质与能量三大资源被认为是当今世界上支撑经济和社会发展的主要资源体系，是推动现代社会生产力发展的三大要素。而公共信息资源则是整个社会信息资源的重要组成部分，公共信息资源的再利用是提高公民享受公共服务的重要基础和加快我国信息化社会建设的重要条件。但公共信息资源的再利用，既需要完善的制度保障，也需要成功的运行模式来维护和发展。我国学者近年来也对世界上公共信息再利用制度建立完善、模式运行成功的欧美等发达国家和地区的公共信息再利用相关问题进行了大量研究。本文选取了世界上公共信息资源再利用最具成功的欧盟和美国为比较对象，以与我国的公共信息资源利用制度建设、运行模式进行对比，以图找出我国相关建设的差距之处。

1 公共信息资源再利用现状分析

所谓公共信息资源一般是指政府为了维护公共利益和社会公平而向公众提供的信息资源。［1］基于此定义可将公共信息资源理解为公共部门为履行公共管理和服务职能而采集、生产、加工、发布和使用的信息，包括基于公共任务持有的经济信息、政治信息、社会信息、法律信息、文化信息、气象信息、水利信息、测绘信息、地震信息等内容。而再利用是指个人或者法人以商业或者非商业目的，不是文档因公共任务而得以产生的原来目的，而对公共部门机构持有的文档的利用。公共部门机构之间文档交换如果纯粹是履行公共任务的不构成再利用。［2］

就目前国内外对于公共信息资源再利用的现状看，无论是公共部门还是信息利用者对再利用缺乏认知，但各国对公共信息资源进行再利用的流程基本一致，都是公共信息资源由产生信息的公共部门流向购买原始信息并转换和增强这些信息的私营部门，最终流向需要这些产品或信息的最终用户。通常私营部门支付由公共部门提供的公共信息资源，而终端用户支付由作为中间人的私营部门所附加的价值。还存在着一种可能的情况，即当公共部门有能力加工处理原始信息时，可以将信息处理后直接出售给终端用户，而无需私营部门的参与。［3］

对于公共信息资源再利用虽没有统一的定义，但国内外研究人员都延续了欧盟2003年颁布的《公共部门信息再利用指令》中对信息再利用的概念。在此概念的基础上，各国根据本国实际情况，主要从三个方面对公共信息资源再利用进行扩展研究，即再利用制度的研究、再利用模式的研究以及公共信息资源再利用的实际应用研究。

2 中外公共信息资源再利用制度比较

2.1 欧盟、美国的公共信息资源再利用制度建设

（1）欧盟。［4］1989 年，欧盟制定了《促进信息市场中公共部门和私营部门之间合作的指南》，开启了公共信息资源再利用的研究与宣传热潮，也开启了欧盟基于立法建设的公共信息资源再利用制度建设。1996年，《信息社会行动计划》决议要求欧盟及其成员国对公共信息进行电子发布以便获取。1993年，欧盟又发布了《信息社会中公共部门信息绿皮书》，重点提出触及到了公共信息资源再利用的重要制度建设的价格、版权等问题，为后来的制度建设起到了里程碑式的意义。2003年，欧盟议会和理事会又颁布了《公共部门信息再利用指令》，对于信息资源的利用收费等问题进行了明确的规定。欧盟为了推进公共信息再利用的制度建设，在进行法律法规建设的同时还进行了一系列的政策推动，如2005年欧盟“数字内容（附加）计划”充实了公共部门信息资源再利用的信息内容、2006年的欧盟“公共部门信息平台”为公共部门信息再利用提供了技术支撑、2006年的 《委员会信息的再利用》促进了特殊机构信息的再利用进程、2007年的INSPIRE指令推动了专业领域公共部门信息的再利用进程等。

（2）美国。［5］美国的信息产业发达，公民可以从政府获取丰富的公共信息资源，同时也可从私营部门获取一定的增值信息，但公共信息资源的方便获取，缘其完善的再利用制度保障，如在产权规定上，各州可以自己规定其政府信息的版权；在使用规定上，用户获取联邦信息以后，对于其再利用一般没有特别的限制；在费用规定上，一般以边际成本作为获取联邦信息的价格参考，在多数情况下，获取联邦信息是免费的；在信息范围上，联邦政府的资料尽可能的开放。另外，法律法规的健全也是美国公共信息资源再利用方便的因素，如1966年颁布的《信息自由法》，极大的推进了政府信息公开的进程，为公共部门信息资源的再利用奠定了制度基础。1980年，美国信息再利用的另一部法律《文书削减法》颁布，这部法律对于指导政府信息资源管理业务取得了一定的成功，确立了联邦管理与预算局在政府信息资源管理中的领导地位，并规定了联邦各机构的信息管理职责。1955年，行政管理和预算局对《文书削减法》又进行了修正，表明了政府组织阻止信息官僚控制的立法决心。除这两部法律之外，美国还有保证公共信息再利用的其它一系列法案，如 《版权法》、《公共信息法则》，同时，地方州政府也有一些相关并不相同的法律政策，如美国各州之间甚至一个州的不同地域之间的信息再利用空间都不是一致的，如威斯康辛州中，克拉克县对于他的数字化的航空照片采取了一个收回传输成本政策，布朗县对于属于它的同样产品采取了收回全部成本的政策。这使得克拉克县的数据被广泛的使用。人们投资在 CAD/GIS软件中，就广泛的利用这个县的数据。相反地是，在布朗县，虽然收回成本价格并没有阻碍少量的专业使用者例如职业测量员的使用，也没有阻碍由于项目的特定要求对于其中少量数据的使用，然而，大面积的，例如全部镇区或者城市的使用需求便被高价格所阻止了。

2.2 我国的公共信息资源再利用制度建设

2004年，中国中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，把对信息资源开发利用提到了前所未有的高度，2005年的“十一五”规划中也提出要加强信息资源开发，2008年5月1日，我国信息资源利用立法进程中最具有影响力的《中华人民共和国政府信息公开条例》正式开始实施，至此，我国的信息资源利用建设进入到了一个新的发展时期。2009年，我国《电子信息产业调整和振兴规划》正式发布，提出了今后三年我国要“综合利用公共信息资源，进一步开发适应我国经济社会发展需求的信息服务业务”的重要任务，进一步为公共部门信息资源的再利用实施奠定了一定的法律法规、计划条例等基础。［6］

2.3 中外公共信息资源再利用制度建设比较

从相关制度开始建立、制定的时间来看，我国明显要晚于欧盟等信息再利用发达国家或地区，这直接导致了我国的公共信息资源制度建设要远远落后于这些国家地区。从制度的法律法规制定来看，欧盟、美国的法律法规体系相当完善，但比较发现我国的相关法律法规不管是在时间的制定上还是体系的完善上均不如意，虽然我国的国情和制度建设进展与欧盟、美国有一定的差别，但国外完善的法律法规体系下的公共信息资源再利用成功模式应该还是得到我国的借鉴与重视。第三，从相关机制比较来看，欧盟、美国不管是在信息资源的管理机制上，还是在授权许可机制与成本核算机制上，都能从相关的法律、法规中找到明确的责权说明，如英国《公共部门信息再利用规则》第16条明确规定公共部门机构应编制资产清单，并且对那些信息可以利用、如何获取以及再利用的条款与条件提供详细说明，［7］但我国目前就还没有明确的明文规定相应的职责，更没有明确要求公共部门设置专门的机构或人员来手里信息再利用。

3 中外公共信息资源再利用模式比较

美国、欧盟在公共信息再利用方面走在世界的前列，尽管他们的成功利用模式并不尽相同，也政策导向的不同决定再利用模式与收费方式并非完全一致，究其原因还是归功于美国和欧盟对公共信息资源再利用均异常重视，如均借助法律的力量来保障公共信息资源再利用的顺利实施，以致现在对公共信息资源再利用的流程以及可进行再利用的公共部门信息范围大体一致，再利用模式是由产生信息的公共部门流向购买原始信息并转换和增强这些信息的私营部门，最终流向需要这些产品或信息的最终用户。

对比我国，首先，我国政府目前还不重视公共信息资源的再利用，尽管近年来随着电子政务体系的建立，公民获取公共信息的渠道、途径有了一定的改善，但相比欧盟和美国还差距尚远，这一主要的原因还是政府不重视公共信息资源的再利用；其次，我国的公共信息资源法律建设还不完善。美国早在1966年颁布了 《信息自由法》，之后又相继颁布了 《版权法》、《公共信息法则》、《联邦信息资源管理政策》、《文书消减法》等多项法律法规，因此，积极制定专门的《公共信息再利用法规》显得迫切与必要；再次，我国目前还未形成自己的公共信息资源模式。对我国公民来说，获取公共信息资源的模式是公民直接从由产生信息的公共部门获取，没有欧盟和美国的中间私营部门，对比从中间私营部门付费获取模式来说，我国的这种模式对广大公民来说可能有两个有益之处，即节省了付给中间私营部门的费用和获取信息的及时性，但结合实际仔细研究也会发现，尽管在我国获取公共信息资源是免费的，但由于政府信息并不会有制度法律的监督约束而能及时的公开那些可以公开的信息资源，因此公民获取真正想要的信息时反而会变得花费更多的时间与金钱，甚至可能最终还不能获取。

5 结语

从本文的比对分析可以看出，不管是在相关的公共信息资源再利用制度建设上，还是在运行模式上，我国与欧盟、美国等相比均有较大的差距，学习这些成功之处无疑将对我国的相关建设具有一定的现实意义。但笔者认为，在借鉴欧美等发达国家的基础上，只要加快相关的制度建设与公共部门信息公开改革，就可加速推动我国的公共信息资源建设进程。

［1］蒋永福.论公共信息资源管理——概念、配置效率及政府规制［J］.图书情报知识，2006，（11）：11-15.

［2］冉从敬.公共部门信息再利用制度研究［J］.中国图书馆学报，2008，34（6）：103－108.

［3］邵熠星，王薇.政府信息资源再利用比较研究［J］.图书情报工作，2010，54（15）：125-129.

［4］冉从敬等.欧盟公共部门信息再利用制度研究［J］.图书馆论坛，2010，30（6）：244-246.

［5］冉从敬.美国公共部门信息再利用的制度体系研究［J］.图书与情报，2010，（4）：69-72.

［6］［7］冉从敬等.我国公共部门信息再利用制度现状调查及对策分析［J］.图书情报知识，2010，（6）：80-83.