优化地方高校治理结构的思考

【内容提要】大学治理结构是大学内部协调、规范大学组织的各种行为，可使大学内部的各种关系成为一个有机整体以有效适应环境的制度安排及运行机制。本文分析了高校治理结构的现状，并指出存在行政管理对学术管理的压制、学术官本位、管理机构臃肿、办事效率低下的问题。提出了优化地方高校治理结构的路径，推进“大部制”改革，实施校院两级管理，强化服务功能，实现学校工作的科学化、民主化。

【关键词】大学治理结构 优化 路径

【作者简介】吴元欣，武汉工程大学党委书记、教授，湖北高校领导科学研究会常务副会长。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《教育规划纲要》）将“建设现代学校制度”列为国家教育体制改革的六大重点领域之一，对完善中国特色现代大学制度提出了明确要求。而完善治理结构将是今后一段时期高校管理体制改革的重要课题，对促进地方高校办出特色具有普遍意义。

一、高校治理结构的内涵

治理结构原是法律用语，主要包涵如何配置和行使权力、如何评价和监督权力行使主体、如何设计和实施激励机制等三个方面。

从教育生态学讲，高校发展除了要理顺学校与政府、社会的关系，建立一个有利于高等教育发展的外部制度生态环境外，还要落实到内部治理结构，可以理解为“现代学校制度”。2004年国务院批转的《2003—2007年教育振兴行动计划》第34条中提出“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度”，这是教育部文件首次对“现代学校制度”概念的认定。《教育规划纲要》第十三章系统阐述“建设现代学校制度”，这在党中央和国务院发布的文件中还是第一次。所谓现代学校制度，一是学校性质与定位，二是政府管理学校的体制，三是学校治理结构。前两者主要由政府调控，而完善治理结构是高校自己的工作，也是学校自身努力可以实现的改革。

治理结构是中观层次上的大学制度。它是针对大学的内部关系，协调、规范大学组织的各种行为，使其成为一个有机整体，以有效地适应环境中一系列的制度安排及运行机制。其实践途径是依照党委领导下的校长负责制这一现行制度，围绕“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”框架结构展开，目标是科学配置、行使、监督和评价“政治权力、行政权力、学术权利、民主权力”四大方面，其中学术权利指以专家学者为核心，以学术组织为主体管理学术事务的表现形式，学者在追求学术自由活动中的各项权益应得以保障。

二、高校治理结构的现状

目前我国大学的治理结构从管理模式来看，仍属于以行政权力为主导，学术权利没有得到应有的尊重。就组织结构而言，大学还是国家行政体系在教育系统上的延伸，自身也以政府模式进行组织和运转。这种体制对于坚持正确的办学方向发挥了重要作用，但也日益暴露出诸多问题，如学术权利过度弱化，行政管理偏离学校办学目标等。随着大学逐渐与社会联系日益紧密，大学资源的需求日趋扩大，其封闭性弊端不断凸现出来，在一定程度上已成为束缚高等教育对外开放，提升我国高等教育国际竞争力的瓶颈。

1. 行政管理对学术管理的压制

我国高校内部的学术权利基本为行政权力所取代。学校内部除了职称评审委员会和学位委员会由学术性组织负责以外，学者很少参与高校管理活动。而且现代大学的行政官员往往身兼数职，既是管理者又是学者，大多都是官员以教授身份介入学术组织，以自身行政权力左右学术评定和学术决策，背离了大学以学术作为导向的根本原则。管理机构设置、管理人员的任命很大程度上是依据党政机关的形式，以科层制为管理模式，层层向上级负责。行政权力的泛化还导致了学术人员和行政人员的冲突和对立。学术人员认为在政策的制定上，行政人员主要是考虑本群体的利益，教师应有的权利得不到保障。

2. 高校内部行政系统游离于教育目标之外，存在学术官本位思想

世界高水平大学虽然都有其与众不同的特性，但其主要标志是高水平的科研成果和高质量的人才。因此，学术职能是大学职能的关键，应配置在组织结构中的中心位置，其他职能予以配合。但是我国高校目前管理结构的设置、管理干部的任命，都是比照党政机关的形式。教学和科研人员本应是学校的主体，反而成为行政人员执行权力意志的工具。评职称比照党政机关干部分级排名，助长了“官本位”思想对学术人员的侵蚀，造成部分学者无心学术而关心权术。学术带头人官僚化和官僚学术化，不仅危害学术研究的纯洁与规范，而且造成了负面的社会影响。

3. 管理机构臃肿，办事效率低下

近十年在高等教育大众化发展的进程中，高校管理系统仍基本维持原状。实际运行中，没有结合高校自身特征，也没有遵照学术发展规律，而在机构设置上一般都是参照国家党政机关科层结构模式，照搬行政机构的框架，或者按照上级有关部门的要求对口设置或拼装组合设置管理机构，某种意义上成为政府机关的附属单位，学术组织机构虚化、职能弱化。管理干部较多，人力资源、教育资源浪费现象较重，决策系统、咨询系统、执行系统和监督反馈系统不健全，导致管理效率比较低。

三、地方高校治理结构的思考

（一）优化地方高校治理结构的动因

我国高校按管理权限分中央部门直属管理高校和地方高校两大类别，前者以教育部管理为主体，后者约占高校总数的70％。而从大学在校生比例来看，90％以上学生在地方高校。可见，地方高校是我国高等教育体系中的重要力量。

从地方高校构成看，主要包括传统意义上的地方高校、原国家部委划转院校及“升格型”的专科学校。尽管地方高校发展历程不同，但面临一些共性困境：一是资源短缺。一方面，区域经济社会发展的不平衡、地方政府投入机制的差异，使地方高校发展差距在进一步扩大；另一方面，国家教育、科技等行政部门在评估体系、项目评审等方面实行“统一化”，地方高校不仅要与部委高校同台竞争，还要从群体庞大的地方高校中突围，争取资源难度极大；再者，人才的价值追求需要有高水平平台及物质条件作为保障，地方高校引进、留住拔尖人才也是一大难题。二是经费不足。有学者将部属高校形象比喻为“贵族学校”，地方高校是“草根学校”。尽管单个学生培养成本大体趋同，但国家与地方投入差异却有3—4倍之多，地方高校的校长经常要拆东墙补西墙。近几年，大多数地方高校为缓解资源严重不足，展开了一场兴建新校区的热潮，基本都是靠商业贷款，负债前行，产生较大的办学风险。三是体制不顺。内设机构臃肿，权力中心偏上，行政化倾向严重，学术氛围不浓、水平不高。

在建设现代学校制度的大环境下，优化地方高校治理结构就显得尤为重要。一方面，是贯彻落实《教育规划纲要》的需要，牢固树立“以贡献求支持、以服务求发展”的理念，促使自内迸发出服务地方经济社会发展的强烈意识，力争在某个或多个领域具备不可替代的特质，发挥地方高校的生力军作用；另一方面，是提高高校管理效率的需要，地方高校只有保持内部高效运转，才能不断孕育出对外的竞争点，只有集中有限资源，才能积蓄谋大事、做要事的基本能量，促使资源循环递进式发展。地方高校要不断优化管理机制，在履行“四大职能”中找准位置，力戒盲目追求“大而全”、上下“一般粗”，加强内部控制，减少管理成本，提高发展效能。地方高校要注重发挥基层学院及师生的主观能动性，更加强化精神力量的培育，以“艰苦奋斗、自强不息”的大学文化引领学校发展。

（二）地方高校治理结构改革的主要路径

治理结构改革是高校的自发性、自主性、创造性活动，其核心是如何发挥“四大权力”的最大效能，共同推动学校发展。针对地方高校特性与发展实际，地方高校治理结构改革的总方向是遵循教育规律，在保持高校学术价值的基础上，寻求高校内部各因子的平衡，以管理特色提升效率、树立品牌。

1. 推进“大部制”改革

按照“精减管理性部门、强化学术性部门、加强资源性部门、剥离服务性部门”的总体构想，本着“科学规划，充分论证，分步实施”的原则，以整合人权、事权为重点，对内设机构进行撤并或合署办公。一是整合管理职能。坚持党委的统领地位，组建党政综合性中枢部门，负责辅佐党务、政务，职能包涵党办、校办、宣传、信息体系建设等；坚持“学术为先、学科为重”的原则，组建服务于学术的研发部门，职能包涵研究生教育、学科建设、科学研究等；统一监督口径、丰富监督手段，组建监察审计部门，与纪委办公室合署办公，由分散监督向专门监督转变；独立设置财务部门，赋予其财务服务及投资融资等重要使命。二是尊重师生发展权益。从尊崇教职工的主导地位入手，组建“大人才”服务型部门，职能涵盖组织、人事、离退休人员工作等；树立“一流本科、一流教学”的思想，组建一个从“入口”到“出口”全程化的教育教学型部门，职能涵盖招生就业、教务、学生教育管理等，团学组织与之合署办公，形成学生教育管理的整体设计与无缝对接。三是强化服务保障。以激活资源为目标，对学校资产管理、物资采购、基本建设、医疗卫生等职能部门归并，设立总务处；组建经营性后勤服务集团，自负盈亏，逐步剥离学校；保留安全保卫、图书情报、学报等职能。四是扩大民主权力，加强工会建设，保障职工权益。

通过上述方式，将地方高校普遍设立的30个左右的机构整合成10个左右，既明确“大部”职能，促使以往经常需要协调的复杂事项经过内部酝酿便可解决，又避免出现职能重叠和职能缺失的现象。初步建立现代大学治理结构的基本框架，并实现三个转变，一是真正实现管理重心由学校向学院下移，校级的管理由过程管理向目标管理转变；二是由事务型向服务型管理转变；三是由微观管理向宏观管理转变。

通过对行政权力的集约化，进一步建立健全学术权利保障体系建设，尊重和提升学术地位及作用，拓宽教师参与学校管理渠道，实行教授会，健全学术委员会、学位委员会和教职工代表大会等，让教授、学者和教师了解、参与学校重大事项决策。明确学术机构的管理职能，健全和完善各种学术机构及保障机制，使之规范有序运行。

2. 实施校院两级管理

随着“大部制”改革推进，学院不再是以往的“千根线一针穿”，既是改革的最大受益者，又是改革的主体。校院两级管理以目标管理责任制为手段，充分激发和调动学院办学的主动性、积极性和创造性，增强学院的办学活力及自我发展、自我约束的能力，形成学校宏观管理和评估监控，以学院为实体的管理体制。

现在国内高水平大学普遍实行校院两级管理，对地方高校来说，推行校院两级管理既要“会取经”，也要切合实际，重点要考虑四个方面的问题：一是优化资源。明确校院两级作为资源配置主体各自不同的建设目标，达到各自责、权、利的统一，避免资源重复和浪费，达到校内资源的合理配置，提高资源的利用效率和资产的保值增值。二是明晰权责。学校作为决策中心，应当着眼于全局、着眼于未来，主要承担宏观规划、政策制定、考核评估等职能。学院作为教学科研活动的主体，其管理职能将由单纯的执行者向具有综合管理职能的相对独立办学实体转变，成为适度独立的实体性机构，真正实现其权力与责任的统一。三是评价科学。校院两级管理的抓手是目标责任制，要从学校整体发展出发科学设定各学院中长期目标，合理分解到年度，并建立科学有效的考核评估和完善的激励奖惩机制，以此检验和督促学院对建设目标的执行情况。四是健全制度。校院两级管理涉及面广、问题复杂，必须建立相应的配套制度，多研究制订些预设性制度，做到有制度可依、按制度办事，确保校院两级管理工作顺利进行。

3. 强化服务功能

一是内部强调服务。通过上述两项改革，地方高校行政管理的首要任务就是服务，为决策主体提供信息服务，为师生权益服务、为学院发展服务。重要的一点是财政服务，资金一直并将长期是地方高校办学的瓶颈，在国家教育财政支出增长的同时，学校不但要调控好内部资金，更要立足长远服务于筹资融资途径的拓展。如产业渠道、基金渠道、税收减免、收费渠道、科研渠道、社会投资和捐助等，应充分利用自己的资源优势，走多元化筹资道路，可由财务部门牵头成立融资委员会。

二是对外加强合作。第一，做好校办产业这篇“大文章”，转换校办产业的经营机制，加快校办产业成果转化，积极培育学校持股的上市公司；第二，促成校企产学研“大联盟”，在为战略性新兴产业、地方支柱产业的定向性服务中获得资源，实现产学研良性结合；第三，積极培养科研的领军人物，加大科研团队建设，努力提高科研能力和获取科研经费的能力；第四，采用BOT模式，即建设（Build）—经营（Operate）—移交（Transfer），开发校区资源，吸纳私人资本参与基础设施建设，合同期内由投资者进行经营和管理，合同期满移交学校，既能满足人才对紧缺资源的需求，又能筹集建设资金，解决教育经费不足的问题，避免新增贷款的压力。

高校治理结构不可能“千篇一律”，也不可能违背国情、教育大政方针而“一枝独秀”，应围绕高校的“四大职能”来展开，为人才辈出创设更好的环境，为达到“基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国”的总体目标而努力奋斗。

责任编辑：周振国