政府资助科技和产业项目内控管理方法探讨

文 金顺发 金淑倩

政府资助科技和产业项目内控管理方法探讨

文 金顺发 金淑倩

财政部、证监会、审计署、银监会和保监会关于印发《企业内部控制基本规范》的通知（财会[2008]7号），加强和规范了企业的内部控制，提高企业经营管理水平和风险防范能力，促进企业可持续发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益。然而，除企业外，国务院部委办和地方政府并没有制定过“行政和事业单位内部控制基本规范”法律规章，然而，科技行政机关和事业单位管理的科技和产业项目的创新成果推进上海社会和经济的发展，其重要性是不言而喻的，本文从科技和产业项目内控管理角度探讨“政府资助科技和产业项目内控管理方法”的一些解决方案，目的是为了更加规范政府行政管理行为，更好地提高政府资金的使用效果。

“十一五”期间，上海市政府对科技和产业项目资助投入平均以5%左右的速度增长，从近两年政府投入情况分析：已有超过100亿的政府投入用于新能源、民用航空制造业、先进重大装备、生物医药、电子信息制造业、新能源汽车、海洋工程装备、新材料、软件和信息服务业等九大重点领域创新研究和产业技术开发，政府加大资助投入力度，有力地推进了上海高新技术产业化发展进程。上海市政府在“十二五”规划中基本确定在这九大重点领域的科技、产业和技术改造计划中新增投资500亿元以上，力争新增产业规模超过1000亿元，总产业规模达到8400亿元以上，将聚焦高新技术产业化，为实现上海经济结构转型注入新的动力。预计未来五年，上海社会和经济发展将由“快速增长”步入“平稳增长”阶段，将更加着力于产业发展的质量、效益、结构和水平。

在新的形势下，研究政府资助科技和产业项目有效内控管理方法，了解政府重大项目重要进程，熟悉政府相关的配套政策，贴近重大科技和产业项目有效的开展审计监督服务，及时发现经费使用和管理中出现的问题，完善内部控制制度，健全管理和监督体系，更好服务于上海科技和产业项目发展、更好地适应于上海经济转型发展的需求显得十分的重要。

提升内控管理人员综合素质，做好项目预算内控管理

“十一五”期间，为推进全社会科技和产业进步，国家和上海市共颁布并实施了近200余项相关支持和促进科技和产业创新的重要政策，预计“十二五”期间将会推出新的相关政策。为了适应上海社会和经济形式快速发展，要求“政府资助科技和产业项目”内控管理人员熟悉和掌握国家和上海市相关政策，严格遵循配套政策程序，维护公众利益，提升内部控制管理人员的综合业务能力，努力改变政府机关中一些内部控制管理人员对政策知晓度不高和综合服务能力较弱的现象。要有计划的、系统培养其政策服务水平，切实增强政策培训学习的重要性和紧迫感，集中精力，定期学习，熟悉掌握科技和产业政策要点，准确把握政策内涵，真正做到学以致用，积极稳妥地推进“政府资助科技和产业项目”内控管理标准目标实施。

“十一五”期间，国家和上海市科技和产业项目计划门类相比上个五年计划要多的多，管理层次越来越复杂，子课题也越分越细，科技活动与经济社会的联系也越来越频繁。因此，科技和产业项目的内控创新管理更加具有重要的现实意义，如果说科技和产业项目的研究以创新为灵魂，那么科技和产业项目的内部控制管理则应以创新为生命。然而，在实施科技和产业项目内控管理过程中，只有深入了解科技和产业项目实施全过程，才能建立有效的风险控制和防范计划方案，避免因对项目实施中的不确定性因素估计不足，造成项目实施目标受到影响，造成巨大的资源浪费。

从近二年科技重大项目预算编制评估情况分析，有相当数量的单位对科技和产业项目预算编制的随意性较大，究其原因，主要是对预算编制的重视程度不够；项目预算报表编制事前培训工作缺失；很多单位编制项目预算的人员经常是项目主要责任人（科研人员），由于缺少本单位财务人员的协助，而科研人员编制预算的目的经常只是为多争取项目经费，并不考虑项目预算的完整性和科学性等方面的要求，不少项目预算编制问题多多。

制定标准内部控制管理模式，确保课题立项实施质量

为进一步做好科技和产业项目预算内控管理工作，促进重大专项顺利实施，提高科技经费使用效率，对科技和产业专项预算内控管理制度采取了：制定标准内部控制管理模式，约束行政自由裁量权，确保科技和产业项目质量。

学习先进国家管理理念，试行政府内部控制标准管理模式。ISO9000国际质量标准自发布20多年来，已经被世界上150多个国家和地区广泛采用。由于它的使用性、针对性与可操作性较强，早在90年代，英国、加拿大、新加坡、美国、马来西亚等国政府机构率先在机关内部推行ISO9000管理标准。克林顿总统主政以来，在政府机构大力推行ISO9000管理标准模式，规范了政府行政执法和内部控制标准管理方法，实现了政府办事程序规范、办事质量和效率提高、机构费减少的良好效果。

目前，我国“政府资助科技和产业项目”内部控制管理方面，有些是沿用计划经济时代的“管理模式”，有些行政法规和内控管理模式有悖于世贸规划、市场法则和国际管理惯例准则的要求，标准行政管理缺乏给政府形象和依法行政带来诸的不便。为了改变政府机关存在“规章制度需要,质量保证标准可以不必要”的倾向，建议在政府机关试点推行ISO9000标准内部控制管理，进而理顺科技、产业计划项目决策办法和实施路径尤为显得重要。

约束内控自由裁量权，确保政府资助项目立项实施质量。当前，在政府机关滥用行政自由裁量权的很大原因是行政内控行为人的素质弱化。因此，有纪检监察部门、审计部门等参与到“政府资助科技和产业项目”全过程：进行组织规划控制，对部门内部组织机构设置，职务分工的合理性和有效性进行控制；审批授权控制，对单位内部部门或人员处理经济业务的权限控制。不相容职务分离控制，不相容职务分别由不同部门或人员来办理，不相容职务分离是有效内部控制的基本原则。业务处理程序控制，业务处处理过程中必然遵循的流程环节和处理手续。将每一项业务活动划分为授权、主办、核准、记录和复核。这种标准业务处理控制方式可以使各级管理人员按照科学的程序办事，避免工作杂乱无序，从而提高工作效率。人员素质控制，其目的在于保证职工的廉洁、正直、勤奋以及高效率的工作能力，从而保证其他内控措施的有效实施。内部审计控制，其目的是保证被审计单位财政财务收支及其他经营活动合规、合法及效益性。

根据项目管理实际情况制定项目管理内控实施细则，同时加强内控监督实施力度，约束行政管理人员自由裁量权，确保政府资助项目立项实施的质量。

推进科技和产业项目信息共享，提高政府资金使用效果

按照上海市委9号文件《关于进一步推进科技创新加快高新技术产业化的若干意见》（沪委发〔2009〕号）中有关“建立政府科技项目信息共享系统”有关要求，从上海市级层面上创新内部控制管理办法，合理统筹政府科技投入，优化配置科技资源，防止重复立项和资源分散、浪费，提高政府资金的使用效益，为科技管理决策提供有效支撑，推动科技资源更好为经济发展和社会进步服务。近期内研究推行 “政府科技项目信息共享服务”系统，从上海市政府宏观管理的层面上，运用系统管理方法协调16家委办局，在全国率先启动的“政府资助科技和产业化项目”的共享服务，创新内部控制管理模式，发挥政府资金的实际效果。

“政府资助科技和产业项目”内控管理是一项综合性、专业性、政策性很强的系统工程, 涉及面广，贯穿于科技管理的多个部门和各个阶段，加强科技管理的核心工作就是要建立和健全内部控制制度，系统开展科技和产业项目事前预算评估论证、事中全程控制监督和事后综合绩效评价，目的是要把国家科技和产业项目有限资金用在刀刃上，有效提高政府资金使用效果，从而取得较好的经济效益和社会效益，有力推进上海社会经济的快速发展。

（金顺发就职于上海市科委、金淑倩就职于公安部上海消防所）