人民公社制度与兵团农垦制度的比较与借鉴

□韦统义 [西北农林科技大学 杨凌 712100]

人民公社制度与兵团农垦制度的比较与借鉴

□韦统义 [西北农林科技大学 杨凌 712100]

人民公社制度和新疆生产建设兵团都是国家同时代在我国农村和边疆地区为实现国家战略目标进行的制度创新，二者具有可比较的基础和内容。通过二者的比较旨在吸取人民公社制度解体的经验教训，为新疆生产建设兵团的可持续发展提供政策借鉴和创造良好的制度环境。

人民公社；新疆生产建设兵团；比较；借鉴

人民公社制度和新疆生产建设兵团（兵团农垦）都是新中国成立后中国共产党立足国家发展和安全战略的制度创新安排。人民公社制度在实现国家工业化积累和农村社会秩序的稳定中居功至伟，兵团农垦则在实现国家的政治与军事安全战略和新疆地区工业化方面功不可没。比较这两种制度安排不仅有助于探索社会主义发展和建设规律，而且有助于正确认识农村经济社会发展过程中农村经济社会组织及其职能范围。比较这两种制度安排以及对人民公社制度解体的经验总结，对于当前兵团农垦从屯垦戍边到屯垦戍边和经济戍边的战略转型，为科学探索兵团农垦经济社会发展规律提供认识通道，为实现兵团农垦可持续发展创造良好的制度环境具有重要的借鉴价值。

一、人民公社制度和兵团农垦制度的比较基础

比较方法作为一种思维逻辑方法是认识事物的重要途径。比较方法在使用中必须注意比较对象时间上的相近性（横向比较）和事物性质的相似性以及事物之间的有联系或相互影响，即具有可比性。人民公社和兵团农垦制度具有制度设计主体相同、时间相近、组织性质相似、组织活动相类等属性，本文认为具有可比性。

组织创设主体相同，时间相近，组织目标均具有战略性。初始于1958年的人民公社制度是中国共产党的执政理念及其对共产主义理想追求的本质体现，是国家为优先发展重工业战略而全面控制农业剩余的一种制度安排，在六、七十年代的国家工业化与农村社会控制中功不可没。1954年10月成立的新疆生产建设兵团是党中央和毛泽东在认真分析新疆的形势，借鉴历代西域屯垦戍边的经验教训决定驻疆人民解放军集体就地转业而形成的。新疆生产建设兵团成立后不仅承担着国家赋予的屯垦戍边的职责，还在建设新疆、稳定新疆、发展新疆中发挥着无可替代的战略作用。兵团农垦不仅在亘古荒原上建立了174个国有现代化农场，为国家每年战略供给商品棉和商品粮，第一次使新疆具有了现代工业（后无偿移交地方构筑了新疆国民经济工业体系），还多次粉碎了“三股势力”和外部势力妄图分裂祖国的企图，维护了祖国的统一和西部边疆的稳定。

组织性质相似，组织活动相类。农村人民公社是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，它既是一个政权实体，又是一个经济组织。公社职能的这种二元性，决定了其既要负责提供农村公共物品，又要组织生产[1]。人民公社具有典型的政社合一性质以及多目标的组织职能。新疆生产建设兵团是党政军企为一体，工农兵学商密切结合，科教文卫全面发展，是具有完善的国民经济和社会发展体系的政治、经济、军事和社会组织。按邹家华同志的说法：新疆生产建设兵团是处在特殊历史条件下的特殊集团，既不是简单的经济实体，也不是正规的军队，兼有两者的属性，担负着屯垦戍边、保卫边疆、增强民族团结的历史重任。这是巩固边疆的需要，是维护民族团结的需要，也是国家大局的需要[2]338。新疆生产建设兵团是典型的政社合一、政企合一组织。它的功能按兵团自己的说法是：是政府要交税（公共产品提供，没有公共财政），是农民入工会（企业），是军队没经费（安全公共产品）；种田就是站岗，放牧就是巡逻，为国家提供公共安全。兵团的组织特性决定了它没有独立的公共财政，农垦团场的公共产品和公共服务所需基本需要自筹。人民公社和兵团农垦相同的组织二元性和多目标的组织职能以及农村的地域属性决定了它们二者有着几近相同的组织活动和较大的组织规模，这也决定了它们共同而曲折的发展道路。基于以上原因，本文认为人民公社和新疆生产建设兵团具有可比性。

二、人民公社制度和新疆兵团农垦制度的比较

（一）人民公社制度和兵团农垦制度组织属性的相近性

按照毛泽东的设想，人民公社应该是“我们的方向,应该是逐步地有次序地把‘工(工业)、农(农业)、商(交换)、学(文化教育)、兵(民兵,即全民武装)’组成一个大公社,从而构成为我国社会的基本单位”[3]317。这种制度安排在经济制度上体现为土地等财产归集体所有和“一大二公”、“政社合一”的基本制度；在政治和社会制度安排上，公社既是农村经济管理组织, 又是基础政权组织,把农村政治、经济和社会事务管理集于一体, 拥有调动农村绝大部分人力、物力和财力的权力, 对所属生产大队和生产队实行严格的行政化管理, 相应的生产大队和生产队不仅是一个经济组织, 也是公社的基础政权机构。

新疆生产建设兵团是党政军企四位一体，工农兵商密切结合，科教文卫全面发展，具有完善的国民经济和社会发展体系的政治、经济、军事和社会组织。在这种制度安排下，兵团既是政府也是企业，基层团场既是农业生产单位，又是基础政权组织，而且有着严格的组织序列；兵团实行土地国家所有，农业集体生产，团场集政治、经济和社会管理服务于一体。人民公社和兵团农垦都是较为典型的政企合一、政社合一的组织，组织目标多元化，组织活动多样化，组织规模较大。

（二）人民公社制度和兵团农垦制度在保障国家工业化积累来源方面的相同性

新中国成立后，为快速实现工业化，国家选择了优先发展重工业的赶超战略。赶超战略的产业发展序列是优先发展重工业，其资源支撑是通过农业积累来完成的，可以说人民公社制度和兵团农垦制度的建立都是为这一战略的实现而创设的。当然，兵团还有屯垦戍边的战略职责。

人民公社作为国家积累工业发展资金来源的制度安排主要通过一大二公，一平二调的方式直接占有农业剩余，通过农村制度外供给减少国家对农村公共产品和公共服务供给以及通过剪刀差的方式间接获取农业剩余。通过以上方式人民公社为国家工业化提供了巨额资金。据统计，公社期间全国农村为工业化建设提供了约5400多亿元的资金，年均高达210多亿元[4]31。此外，据中央农村工作部1961年8月向中央的报告反映，公社化的几年里全国平调乡村物资折款达250亿元，按当时全国乡村总人口53152万计算，平均每人被平调财物48.89元，相当于1961年农民平均消费水平68元的71%[5]。

新疆生产建设兵团不仅肩负着屯垦戍边的战斗队的任务，还肩负着为新疆人民发展现代工业的生产队和工作队任务。解放前，新疆的工业异常落后，一斤铁、一斤钢都生产不出来。为支援新疆建设，王震号召兵团部队支援地方，一年两套军装节约为一套；两件衬衣节约为一件；一人一套棉军装变成三年一套；鞋子、袜子、帽子，甚至连衬衣的翻领子也去掉了，口袋由四个变为两个；粮食、菜金、杂支、办公费都拿出一部分来支援新疆建设。累计每人每年节约91.2元投入新疆的工业建设。后来，为了进一步支援地方建设，兵团把艰苦积累建立的一批骨干工业包括人员和设备，全部无偿地移交给了地方，总计有七一棉纺厂、苇湖梁火力发电厂、八一钢铁厂、十月汽车修配厂、六道湾露天煤矿、八一面粉厂、乌拉泊水电站、肠衣厂、陶瓷厂、被服厂、毛巾厂、水磨沟发电厂、肥皂厂、水泥厂等[6]408-411，使新疆第一次具有了现代工业和构筑了新疆国民经济工业体系。人民公社和兵团农垦是国家工业化和新疆地区工业化基本资金积累的来源，没有它们，工业化无从谈起。

（三）人民公社制度和兵团农垦制度下的农村（场）公共产品供给的相似性

人民公社的政权属性和经济组织属性决定了农村公共产品供给具有自我供给的本质特性，其供给路径为人民公社作为单一的供给主体，以自上而下的供给决策方式，采用制度内和制度外两种供给渠道，全面承担农村公共产品供给[7]43（见表1）。这种短期依靠对农民强制性而实现的以劳动力替代资本的公共产品供给以及社会治理模式从本质上说会透支农民的劳动热情，延缓农业和农村的发展。

兵团①农垦作为辖区内没有公共财政的基层政府组织和经济组织决定了农垦团场的公共产品具有完全自我供给的本质特性，其供给路径主要为兵团农垦作为完全单一的供给主体，以自上而下的供给决策方式，依靠自身的经济剩余这一单一渠道，全面承担农场的公共产品供给。实践表明，兵团农垦团场的公共产品供给缺乏制度化的稳定来源，呈现区域化的非均衡供给，不同地域的农场、职工获取的公共产品有较大地差异（见表2）。从本质上说这种供给模式既会降低农场自我积累的能力，也使一切旨在减轻农工负担的措施缺乏长期性和制度性，从而延缓农场的发展。

表1 人民公社时期主要乡村社区公共产品的筹资渠道[8]84

表2 1992～1995年 兵团十件实事投资 万元

（四）人民公社制度和兵团农垦制度效率损失的共同原因

人民公社通过国家全面控制和干预生产队的生产经营活动,使得生产队的产权严重残缺, 这为国家获取农业剩余提供了条件，但这种超现实的公有化和强制手段剥夺了农民生产资料的所有权和生产自主权，压制了农民生产的积极性和能动性，再加上工分制、平均主义分配等不科学的分配激励制度，导致搭便车、偷懒盛行，人民公社农业生产效率损失严重。据统计，1977年比1957年每个农业劳动力粮田负担量由0.7公顷减至0.42公顷，人均粮食产量由1030公斤减至962公斤，净产值由355元降至317元，分别下降了39.7%、6.7%和10.79%；劳动成本却由36元增至55元，增长了53%[8]。

兵团成立后借助军队严格的组织纪律和对新中国的热爱，兵团农工迸发出无比的劳动热情和奉献精神，实现了农垦事业的飞速发展。但是农业生产的特殊性（大田劳动地域广活动隐秘性高，监督成本高）决定了当这种组织纪律性和强制性随着军转民的衰减，大锅饭所导致的平均主义所形成的搭便车等负激励会严重地侵蚀这个组织机体的制度活力，从而引发效率损失。因而在兵团度过快速发展的10年后，就开始出现严重的财务压力以及由此而引起的重大制度变迁（当然其中有文化大革命造成的负面影响）。据统计，1966年兵团粮食总产7.2亿公斤，1967年下降为5.45亿公斤，1968年下降为4.6亿公斤，较1966年下降36.1%。棉花总产1966年为2494万公斤，1968年下降为1693.5公斤，下降34%。粮食亩产由1966年的140公斤下降到1974年的85.5公斤，油料由30.1公斤下降到20.25公斤，甜菜亩产由1345公斤下降到689.4公斤[6]433。这种严重的效率下降最终导致了1975年中共中央和中央军委决定撤销新疆军区生产建设兵团。兵团在1980年恢复后也取得了一定的发展，但整体上慢于自治区的发展，而且部分团场存在着较为严重的财务压力甚至资不抵债[9]33。

人民公社和兵团农垦制度效率损失的共同原因在于生产活动的强制性；生产成果分配的平均主义；采用集体农业生产方式且注重生产过程监督而缺乏生产成果激励，导致生产监督成本过高；采用一平二调和无偿划拨剥夺了其应有的生产资料所有权和剩余控制权，形成了生产劳动积极性的负激励。

（五）人民公社制度和兵团农垦制度发展共同的曲折性

存在了近30年的人民公社于1984年解体了。这个承载了领袖的理想、农民的希望和国家工业化积累等太多目标的制度创新最终因为农村的贫困、农业的停滞和农民的困顿走向了历史的终结。回顾人民公社30年的历史，它在给国家带来工业化的同时也带来了农村的贫困，在实现农村社会稳定的同时也带来了农民个体性的困索，在带来看似给农民公平的微薄的保障的同时也在扩大着城乡差距、工农差距以及农业的萧条。人民公社解体是历史的进步。

兵团农垦在建立后的12年里取得了巨大的历史成就。兵团1954年耕地面积为155万亩，到1966年底达到1212万亩，12年时间增长了10倍。工农业总产值也由1954年的9195.5万元猛增到12.15亿元；人口由17.5万人增加到148.5万人；粮食总产1952年是10万吨，到1966年增加到72万吨，当年上缴粮食22.5万吨，对解决新疆的粮食供应，特别是克服“南粮北调”的困难做出了巨大的贡献[6]413。由于文化大革命以及兵团体制问题，从1966年开始，兵团各项经济活动开始出现大面积的滑坡，到1974年，整个兵团亏损1.96亿元，兵团财政到了濒临崩溃的边缘。这直接导致兵团农垦于1975年解体。兵团解体了并没有解决原兵团所属国营农场严重亏损的局面，到1977年共亏损6.6亿元，每年平均亏损2.2亿元，其中1976年亏损了2.6亿元[6]437。1980年由于民族关系的紧张和新疆局势的动荡，1981年中共中央、国务院、中央军委又决定恢复新疆生产建设兵团。

三、人民公社制度与兵团农垦制度比较及人民公社制度解体对兵团农垦建设的借鉴

（一）人民公社制度和兵团农垦制度是我国特定历史时期进行的制度创新，它们的组织职能是由其组织战略目标决定的，符合国家发展战略。

人民公社作为一种制度创新从形式上看是以解体而告终的，但不应就此简单地否定它存在的历史价值。正如学者辛逸所评价的：它为“工占农利”经济战略的实施提供有力的制度保障；其间，我国的农业生产有很大增长，农业生产条件得到显著改善；人民公社的社会保障制度以较低成本维持了六、七十年代我国农村的基本稳定。当人民公社保障我国工业化初步实现的历史使命基本完成后，一种新的农业生产经营制度——家庭联产责任制在人民公社的胚胎里酝酿而生，两者的此消彼长是我国农村社会发展必然结果[4]27。兵团农垦作为国家借鉴古代西域屯田的历史经验并结合新疆地区发展战略的制度创新，在稳定新疆、发展新疆和建设新疆，粉碎外部势力妄图分裂新疆的企图以及巩固国家西部桥头堡和西大门的方面发挥了不可替代的作用。兵团农垦过去、现在和将来都将是国家安全战略不可替代的战略支点。正如明代思想家李贽所说：“屯田是千古之策”（《史纲评要》）。屯田兴，西域安，丝路通；屯田废，西域乱，丝路绝是我国古代西域治乱的千古总结。

（二）人民公社和兵团农垦强制性地集体农业生产，严重影响了农民和农工的劳动力产权的实现，忽视了劳动者自由权利的实现最终严重地影响了劳动者的积极性，并导致了严重地效率损失。

劳动力产权和劳动者天然结合是经济活动开展的基础，尊重劳动者与劳动力产权的不可分性以及劳动者对劳动力产权的控制权属是提高劳动者积极性和提升经济组织效率的关键。然而，人民公社和兵团农垦无疑忽视了劳动力产权这一特殊属性，不适当地把劳动力的使用权与所有权与劳动者分离[10]，再加上一平二调、无偿划拨等剥夺农村和农场剩余的做法则进一步影响到农村和农场剩余控制权的实现，阻碍了农民和农工当前和未来的生活福利的提高，劳动效率损失就成为必然结果。这对于兵团农垦的重大启示和借鉴在于兵团农业生产必须改变以往“军队遗风”，在农业生产中尊重农工的生产经营自主权，确保农工生产资料所有权和生产成果剩余控制权的完整及劳动力产权和控制权的统一；在生产控制和监督中减少不必要的过程监督，努力完善分配制度，强化农业生产的结果激励；注重改善农工的生产和生活条件，使他们共享改革和发展的劳动成果，提高生活福利。

（三）工农兵学商紧密结合的组织二元性，在实现组织多元目标的同时也混淆了政府与经济组织的职能分野，弱化了农村和农场经济组织的资源积累能力和专业分工能力，导致组织规模过大，交易成本过高而严重影响了组织的可持续发展。

既是政府又是企业（社区），政社合一、政企合一是人民公社和兵团农垦组织二元性的体现，这作为国家控制农业剩余的制度安排是必需的，但这种混淆政治组织与经济组织的做法必然导致组织规模的急剧扩大，交易成本的迅速增加和组织积累能力严重下降的现实。政府提供公共产品和公共服务的职能由公社或团场这种经济组织来提供必然会增加公社和团场的社会成本，在公社和团场有较高的经济剩余和产业结构较为优化的条件下是可以的，但以农为主和农业效率不断下滑的公社和团场来说必定无法支撑这样的组织规模和组织职能，农村和农场的财政（财务）压力是必然的，农村和农场的贫困也就不可避免。这对于当前兵团农垦的改革其借鉴意义在于，建立公共财政，明确组织性质和组织职能，强化组织分工，稳定和制度化农场公共产品和公共服务的主体和供给方式是实现兵团农垦可持续发展的关键所在[9]35。

（四）人民公社作为国家工业化积累的制度安排无疑是成功的，但作为组织本身的解体无疑是悲剧。人民公社不可持续发展之路对于兵团农垦的警示意义在于制度创新并不都是一劳永逸的，没有以人为本的制度创新最终都会走向终结之路。

学者辛逸对于人民公社功过的评价无疑是客观的，但他的视角是宏观的集体主义视角，他的解说为以人民公社作为剩余提取制度安排实现国家工业化目标找到了依据，然而从个人自由和劳动力产权残缺视角下来解读，人民公社无疑不是一种社会公平的制度安排，其中包含着不可持续发展的因子，因而它的解体也就具有历史必然性和进步意义。对于今天的兵团农垦来说可持续发展应是一切制度创新的立足点，而其最基本的因子应是对劳动者基本权利和劳动力产权的尊重，即把它的军队组织纪律性留在戍边的职能上，把劳动力产权的自由留在生产中，从而实现可持续发展。

注释

①兵团和团场分别是兵团的两级组织，总体上看基层团场是兵团公共产品的主要提供者，兵团公共产品主要是自筹。虽然援引材料年限较早，但具有代表性，目前，兵团公共产品单一主体供给格局没有重大变化。

[1] 陈永正, 陈家泽. 论中国乡级财政[J]. 中国农村观察, 2004, (5): 60-68.

[2] 吴福环, 郭泰山. 新疆通览[M]. 乌鲁木齐: 新疆人民出版社, 2006.

[3] 建国以来毛泽东文稿: 第7册[M]. 北京: 中央文献出版社, 1992.

[4] 辛逸. 试论人民公社的地位[J]. 当代中国史研究2001, (3): 27-38.

[5] 薄一波. 若干重大决策事件与回顾（下卷）[M]. 北京: 中共中央党校出版社, 1993: 766-769.

[6] 赵予征. 丝绸之路屯垦研究[M]. 乌鲁木齐: 新疆人民出版社, 1996.

[7] 李燕凌. 我国农村公共品供给制度历史考察[J]. 农业经济问题, 2008, (8): 40-45.

[8] 刘娅. 目标. 手段、自主需要——人民公社制度兴衰的思考[J]. 当代中国史研究, 2003, (1): 49-55.

[9] 韦统义. 农业团场之持续与剩余及社会成本[J]. 西安电子科技大学学报（社会科学版）, 2009, (4): 33-37.

[10] 葛笑如. 人民公社制度的另类分析——新制度经济学的视角[J]. 湖北社会科学, 2007, (05): 171-174.

编辑 戴鲜宁

People’s Commune System and Xinjiang Production &Construction Corps System – Comparison and Reference

WEI Tong-yi
(Northwest A&F University Yangling 712100 China)

Being carried out in border areas to reach national strategic objectives, People’s Commune and Xinjiang Production and Construction Corps were institutional innovations. They have comparable bases and contents. By comparing the two systems, this paper aims to draw lessons from the disintegration of People’s Commune, and thus provides reference policy to sustainable development of Xinjiang Production and Construction Corps and helps to create a good system environment there.

People’s Commune; Xinjiang Production and Construction Corps; comparison; reference

F302.2

A

1008-8105(2011)01-0069-05

2010 - 07 - 02

西安电子科技大学211基本业务科研项目“农村公共产品供给能力研究”资助（72103810）.

韦统义（1970 -）男，西北农林科技大学人文学院副教授，博士研究生.