重大冰雪灾害应急管理能力的评价*——以湖南省为例

徐选华，李芳

(中南大学商学院，湖南长沙410083)

重大冰雪灾害应急管理能力的评价*
——以湖南省为例

徐选华，李芳

(中南大学商学院，湖南长沙410083)

针对重大冰雪灾害应急管理的复杂性，基于湖南冰雪灾害案例以及国内外自然灾害及其应急管理的相关文献，提出了重大冰雪灾害应急管理能力评价指标结构。运用熵权法和群决策方法确定指标综合权重，采用群决策方法获得专家群体对一级评价指标的综合偏好，形成评价城市的综合评价矩阵，运用灰色综合评价模型求出各个评价城市应急管理能力的排序向量。最后以湖南省冰雪灾害为案例进行了应用。

冰雪灾害;应急管理;熵权法;群决策方法;能力评价;湖南省

近年来我国的重大自然灾害频发，给人民生命财产和经济带来重大损失。如南方特大雪灾直接经济损失就达1 516.5亿元，同时暴露出我国面对重大自然灾害应急管理能力的薄弱环节。应急管理能力评价要解决的关键问题是检验各组织或部门在应对重大灾害时所拥有的人力、组织、机构、手段和资源等应急要素的完备性、协调性以及最大程度减轻灾害损失的综合能力［1］。

众多学者致力于自然灾害应急管理评价研究。美国是世界上第一个进行政府应急管理能力评价的国家，其突发事件应急管理能力评价体系分三层，指标评分等级为“1、2、3、4、5、当地不适用”6级，同层指标的权重做等权处理，每个属性的得分为下一层指标得分的平均值［2］。日本地方公共团体防灾能力共包括9个评价要素，针对每个要素列出具体的问题，每个问题的回答分为两种方式:①是否实施，在“有”和“无”中选择;②实施程度，用数字进行客观的评价［3］。台湾汲取美日的经验，提出了灾害防救工作执行绩效评估体系［4］。

评价方法主要有层次分析法、模糊综合评判法、数据包络分析法、人工神经网络评价法、灰色综合评价法，以及综合评价方法的“两两集成”［5］。对于综合赋权法，陈华友提出了一种多属性决策中的综合赋权法［6］;郭春香等基于偏序结构、属性值用模糊语言给出且每个属性没有决定权重的多属性决策问题提出了一种综合权重方法［7］。对于灾害应急管理能力评价，铁永波等运用层次分析法和专家调查法确定指标权重，建立城市灾害应急管理评价模型［8］;刘传铭等应用平衡计分卡构建指标体系，使用AHP多层次模糊评测法研究建立了评价模型［9］;莫靖龙等运用层次分析法，对湖南长株潭城市群灾害应急管理能力进行综合评价［10］;田依林运用层次分析法确定城市突发公共事件综合应急能力评价指标体系权重，再用熵权法进行改正，专家对最底层指标打分获得评分值，最后建立多层次模糊综合评价模型［3］等。

针对2008年冰雪灾害，陈长坤等构建了冰雪灾害危机事件演化的网络结构［11］;周慧等从天气学的角度出发，对冰雪灾害的成因进行分析，并对湖南省各行各业的影响进行了评估［12］;容莉莉等分析了冰雪灾害连锁反应的演化过程，并分析了事件扩散的原因［13］等。

本文充分考虑重大冰雪灾害应急管理能力评价的复杂性，利用湖南冰雪灾害案例并结合国内外自然灾害及其应急管理的相关文献，系统地分析重大冰雪灾害应急管理能力评价指标结构，提出相应的指标体系，将熵权法与群决策方法相结合确定综合指标权重。运用群决策方法和灰色综合评价法，得出重大冰雪灾害应急管理能力评价模型。以湖南省冰雪灾害应急管理能力评价作为案例进行应用，为改善和提高重大灾害应急管理能力提供参考。

1 重大冰雪灾害应急管理能力评价指标结构分析

通过对湖南省灾区调研和查阅大量的文献［14－17］，分析得出重大冰雪灾害的成因主要有:①基础设施建设不完备，抵御冰雪灾害能力差，体现在交通、电网、房屋等方面;②应急响应跟不上，预警系统落后;③信息管理系统不完备，管理体制落后;④缺乏相应的宣传与教育，公众危机意识淡薄;⑤城市灾害防御系统不完备，必备物资储备不足;⑥缺乏完善的冰雪灾害管理法律体系;⑦媒体报道能力有待加强等等。

2008年春中国南方重大冰雪灾害发生以后，冰雪灾害应急预案相继面世，从国家突发公共事件总体应急预案、湖南省总体应急预案以及冰雪灾害专项应急预案［18－20］可以看出，重大冰雪灾害发生过程中，预案明确规定了政府各部门的工作职责，各部门统一由政府抗冰救灾指挥部指挥调度，积极配合政府共同抗击冰雪灾害。本文着重考虑重大冰雪灾害灾前应急准备、监测与预警，灾中应急救援，重大冰雪灾害坚持以政府为主导、各部门联动、大众广泛参与的原则，选取冰雪灾害中比较重要的部门进行调研。所涉及的部门、说明以及来源如表1所示。

表1 重大冰雪灾害应急管理能力评价指标体系所选部门说明

续表1

借鉴美国、日本等发达国家相当完善的重大灾害应急管理能力体系［2，4］，吸取我国2008年春雪灾的教训［14－17］，再参考其他学者已经提出的关于其他灾害的应急管理能力评价体系［8，21］，根据《国家气象灾害应急预案》中政府主导、部门联动和社会参与的宗旨，以及《湖南省雨雪冰冻灾害应急预案》规定的各部门的工作职责，总结出重大冰雪灾害应急管理能力评价指标体系。重大冰雪灾害应急管理能力指标为:政府抗冰救灾指挥部应急能力(主导作用)，气象部门监测与预警能力(灾前监测与预警)，居民应急反应能力(大众参与)，电力部门应急能力(保电力供应)，运输管理部门应急能力(保交通、保民生)，其他部门应急能力(不是很重要，但是重大冰雪灾害中不可缺少的部门)，构成一级指标(能力层)共6个。一级能力层指标涉及到6个部门，每一个部门按照灾前准备和灾中救援来划分，可得二级指标共20个;再根据每个部门的职责划分为最底层评价指标，可得三级指标共61个。通过到长沙市、株洲市、湘潭市、娄底市、郴州市等共30个政府部门应急管理办公室进行实地调研，访谈各个部门的应急管理专家，然后根据专家的意见对指标体系进行修改，最终得出了比较全面的重大冰雪灾害应急管理能力评价指标结构(表2)。

表2 重大冰雪灾害应急管理能力评价指标体系

2 重大冰雪灾害应急管理能力评价方法

2.1 评价偏好矩阵构建

设一级能力层指标(Aj)有n个，二级指标(Bk)有m个(m=a1+a2+…+an，aj为第j个一级能力指标的细分指标个数，j=1，2，…，n)，三级指标(Cl)有s个(s=b1+b2+…+bm，bk为第k个二级指标的细分指标个数，k=1，2，…，m)。设评价专家群体为Ω，其中有u个专家成员，记为Ω={e1，e2，…，eu}(u≥2)，其中ei为第i个专家成员，i=1，2，…，u。

设n个一级能力层指标A1至An的原始权重之和为1，一级指标A1细分的a1个二级指标原始权重之和为1，A2至An均类似。同理二级指标B1细分的b1个三级指标原始权重之和为1，B2至Bm

对于评价指标结构中最底层s个指标，评价专家i关于这s个指标的评价值为2，…，s)，则称评价值矢量)为第i个专家成员的评价偏好矢量(i=1，2，…，u)。均类似。

定义1由u个专家得出u个评价偏好矢量{VI}值构成评价偏好矩阵R=(V1，V2，…，Vu)T，即R=(ril)u×s，其中ril=υil。

在应急管理能力评价指标体系中，二级指标共有m个，评价偏好矩阵R按列被分成m块，例如对于二级指标B1又细分成b1个三级指标，因此对应的评价偏好矩阵R1=(ril)u×b1。同理可得到评价偏好矩阵R2，R3，…，Rm，矩阵行数为评价专家数，列数为每个二级指标细分的三级指标数。这样就有R=［R1，R2，…，Rm］=［(ril)u×b1，(rrl)u×b2，…，(ril)u×bm］。

2.5 各市雪灾应急管理能力综合排序

运用式(12)，可得评价群体对第i个城市应急管理能力评价偏好矢量Ei=(ei1，ei2，…，ein)，i =1，2，…，p，其中p为参与评价的城市个数。由E1，E2，…，Ep组成的综合评价矩阵记为Y= (E1，E2，…，Ep)T=(eij)p×n。

第i个城市在第j个评价指标eij的作用下与其最优指标的隶属度定义为:

式中:i=1，2，…，l;j=1，2，…，n，分辨系数ρ∈［0，1］，一般取ρ=0.5。

由隶属度ηi(j)组成综合评价矩阵，根据式(11)，一级能力层指标的综合权重为W″，这样综合评价结果为

若ri最大，则说明{Ei}与最优指标{E*}最接近，亦即第i城市的雪灾应急管理能力优于其他城市，据此，可以排出各城市的雪灾应急管理能力的排序结果。

3 应用实例

3.1 专家群体评价原始数据

本例以湖南省长沙、株洲、湘潭、娄底、郴州为例，应用以上提出的评价方法，得出各市的综合排序向量。通过实地调研获得评价数据(按1～5等级，原始数据过于庞大而隐去)，应急管理专家来自不同部门和不同地域，有市政府、气象局、水利局、交通局、电业局、民政局等共30人，对第三层指标进行评价，可得30个评价偏好值矢量，构成评价矢量集{Vi|i=1，2，…，30}。

3.2 确定指标权重值

由于考虑到本案例所调研的湖南省5个市的特殊性，表2中的指标体系去掉二级指标航空部门以及它的细分指标，因此实地调研的一级指标6个，二级指标19个，三级指标59个。根据实地调研原始数据，运用式(1)～(7)，可求得熵权法、专家群体决策以及综合权重(表3)。

表3 三级指标权重

由隐去的原始数据运用熵权法式(1)～(2)可求得一级指标的客观权重为T=(0.119，0.220，0.248，0.155，0.184，0.074)。综合30位专家群体对各级指标的权重值，运用式(4)，可得一级指标的专家群体决策权重为U'=(0.208，0.171，0.150，0.160，0.163，0.150)。同理运用式(6)可得一级指标的综合权重向量为W″=(0.162， 0.198，0.201，0.157，0.174，0.108)。

3.3 上层评价指标权重集结

专家群体对三级指标的评价值偏好矩阵R，运用式(8)，可集结为二级指标的评价值偏好矩阵B，运用式(10)，可集结为一级指标的评价偏好矩阵D。30位专家对一级指标评价值如表4所示。

表4 专家群体成员一级指标评价偏好矢量表

3.4 评价群体对一级能力指标偏好

运用式(12)，取阈值γ=0.8［25］对表4的30个专家偏好矢量集进行聚类，得到专家评价群体对各个市的评价偏好矢量(表5)。

表5 专家评价群体成员聚类表

3.5 各市冰雪灾害应急管理能力综合排序

由各个市的应急管理专家群体偏好矢量Ei组成综合评价偏好矩阵Y(行数为城市个数，列数为一级能力层指标数):

则最优指标集E*=(0.439，0.413，0.380，0.425，0.430，0.453)，再对偏好矩阵Y运用式(13)，可求得Y中每一个评价指标与最优指标的隶属度ηi(j)组成综合评价矩阵:

由3.2小节求得一级能力层指标综合权重W″= (0.162，0.198，0.201，0.157，0.174，0.108)，运用式(14)，可求得各市的综合排序向量为=(0.668，0.655，0.615，0.601，0.636)T。

可知，重大冰雪灾害应急管理能力各市综合排序为:长沙市第一、株洲市第二、郴州市第三、湘潭市第四、娄底市第五。

4 结论

重大冰雪灾害应急管理涉及的因素广泛而复杂，本文基于湖南省冰雪灾害案例并结合国内外相关文献提出了重大冰雪灾害应急管理能力评价指标结构。在此基础上提出了重大冰雪灾害应急管理能力评价方法，并应用于湖南省雪灾案例，最终得出案例中5个城市冰雪灾害应急管理能力强弱排序向量，依次为长沙市、株洲市、郴州市、湘潭市、娄底市。长沙市是湖南省的省会城市，全省各市经济中排名第一，市政府应急管理办公室成立的时间比较早，下辖5个区均成立应急管理办公室，均有专人负责，各个部门工作到位，设备技术先进，能很好地应对重大冰雪灾害。株洲市、区、街道、社区均成立应急管理办公室，市政府应急报警电话宣传到位，24 h值班制，能发动群众抗击冰雪灾害。郴州市是2008年冰雪灾害的重灾区，经过两年的发展取得一些进步，主要有不断完善雪灾应急预案、设备技术更新、加大资金投入，气象监测更准、气象灾害预报成功率提高，郴州市电力主干线改造，引进直融冰技术，电力部门应急体系不断完善。湘潭市政府对气象部门投资几百万，正在建全自动化语音报警系统，能自动监测灾害性天气并直接向居民报警，提高了气象部门的预报成功率。娄底市由于经费不足，政府投资不够，还待进一步提升应急管理工作水平。

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Evaluation on Emergency Management Capability of Major Snow Disasters——A Case Study on Hunan Province

Xu Xuanhua and Li Fang
(School of Business，Central South University，Changsha 410083，China)

For the complexity of emergency management of major snow disasters，using the ice-snow cases of Hunan province and related literatures on natural disasters and emergency management at home and abroad，the evaluation index structure of emergency management capability of the disaster is proposed．The comprehensive weight of index is determined by entropy method and group decision method．The comprehensive vector preference ofthe third class evaluation index of expert group is obtained by using group decision method，and then the comprehensive appraisal matrix of evaluated cities is formed．The priority vector of emergency management capability of evaluated cities is derived by using grey comprehensive model．Then the method is applied in the case study on snow disasters in Hunan province．

snow disaster;emergency management;entropy method;group decision method;capability evaluation;Hunan province

X43

A

1000－811X(2011)02－0130－08

2010－10－12

国家自然科学基金项目(70871121);湖南省哲社成果评审委员会项目

徐选华(1962－)，男，江西临川人，教授，博士生导师，主要研究方向为决策理论与技术，信息系统与决策支持系统，工程与灾害管理．E-mail:xuxh@mail.csu.edu.cn