问题管理在基层公安的探索与实践

连建法

（乐清市公安局，浙江乐清 325600）

问题管理在基层公安的探索与实践

连建法

（乐清市公安局，浙江乐清 325600）

大多数基层公安机关在搭建绩效考核评价体系的过程中，将指标、任务的完成情况作为衡量一个单位工作业绩的最主要指标之一。这种“指标导向”的管理方式，容易导致决策与需求不匹配，执行与战略不一致，评价与实际不适应。实施“问题切入”的警务模式，能够较好地解决“指标导向”所造成的困境，使公安工作更具指向性、科学性和实效性。

警务管理；问题管理；基层公安机关

2010年6月，温州市公安局在深入调查研究的基础上，正式提出了“问题任务化”的警务理念和警务模式，要求全市公安机关树立“问题就是任务、价值在于解决”的工作理念，把发现问题、分析问题、解决问题作为基层民警最基本的工作方法，变以往的“任务完成法”为“问题切入法”。之后不久，浙江省公安厅提出了“以问题警务牵引科学决策”的警务理念和警务模式，强调以问题来牵引决策，以问题来聚焦破题。本文拟结合基层公安实际，就问题管理在基层公安的运作进行探讨。

一、问题管理的特点、起源及应用

（一）问题管理的特点。问题管理（Management by Problem）是四大管理模式之一，以解决问题为导向，以挖掘问题、表达问题、归结问题、处理问题为线索和切入点的一套管理理论和管理方法。与其他三种管理模式相比，问题管理强调现实主义导向，从当前的问题切入，以弥补管理短板和防范危机为重点，借助问题进行管理。（如图1所示）

（二）问题管理的起源。国外的问题管理是在下列两方面因素驱使下应运而生的：一是企业面临的环境和条件日益复杂，而且这些环境和条件变化对企业经营管理产生的影响越来越大；二是管理学在充分发展的基础上呈现了整合化和精细化趋势。国内的问题管理是从三条途径汇合而来的：一是沿着“危机管理”路线升级演变而来；二是沿着“约束管理（TOC）”路线扩充延伸而来；三是沿着IT服务中“事故管理”路线推广发展而来。问题管理不仅应用于企业，也同样适用于公共管理组织。

（三）问题管理的应用。作为一种简单而有效的管理模式，近年来，问题管理在企业管理和公共管理领域的应用在不断拓展。在企业管理方面，问题管理广泛应用于企业的战略定位、财务管理、营销市场管理和产品质量管理等各方面。随着近年来打造服务型政府工作的不断推进，问题管理广泛应用于政府的窗口部门，并在其他管理领域得到推广。2010年4月，刚刚到任的温州市委常委、市公安局长叶寒冰就把“抓问题切入”作为重要工作方法提交党委会研究。在随后的工作中，温州市公安局不断丰富“问题切入法”的内涵，使之更具操作性和科学性。

二、当前“指标导向”带来的基层公安工作困境

近年来，各级公安机关为确保完成日益繁重的维稳和社会治安打防控等工作任务，广泛推行了目标管理和绩效考核等制度，通过设定目标、量化考核，推动各项重点工作的落实。以乐清市公安局为例，通过多年的探索与实践，绩效考核制度不断完善，在抓队伍、促工作方面发挥了十分重要的作用。特别是2009年以来，该局依托公安信息化工作，通过“一站式”考核，直接从业务流、工作流中提取数据，自动产生单位和个人的考核数据，促进了绩效考核的公平公正。同时，通过将考核结果与干部调整、民警晋升紧密结合，较好地发挥了考核的指挥棒作用。然而，当前基层公安机关在搭建绩效考核评价体系过程中，普遍采取了层层分指标、下任务的做法，将指标、任务的完成情况作为衡量一个单位工作业绩的最主要标尺。这种“指标导向”的管理方式，既给推动基层公安工作提供了强大的驱动力，又给基层公安工作带来了困境，主要表现在以下方面。

（一）“指标导向”容易导致决策与需求不匹配。决策的实施应该自上而下，但决策的形成应该是上下互通、互动的。一方面，公安机关各级领导在决策过程中，通过调查研究力求决策与基层公安工作需求相一致；另一方面，由于决策的执行最终要落实到考核指标的分解与确定上，下一级公安机关在落实上级决策时，往往最先考虑完成上级下达的工作指标。在这一导向的支配下，各级公安机关的业务部门为了确保基层单位重视本业务线上的工作，尽量提高其业务工作在整体绩效考核中的比重，认为“指标越重、重视越足”，往往没有充分考虑和论证基层到底需要多少指标、能够完成多少指标、单项指标的完成对其他业务工作的影响等因素，导致基层公安在本单位决策的制定和实施过程中，始终跳不出围着上级指标转的困境，“唯上不唯下，唯数不唯实”的情况比较突出。对本地公安工作实际需求的考虑，显得心有余而力不足，或者存在“想的多、做的少”的现象，顾此失彼，疲于应付。如一些派出所为了完成禁毒工作指标，在本辖区禁毒资源不足以完成工作指标的情况下，只能暂时搁置其他公安工作，到其他派出所辖区甚至其他县（市、区）去抓禁毒工作指标。禁毒大队为了完成移诉指标，就没有精力和耐心去经营重大贩毒团伙案件。

近年来乐清市公安局贩毒案件破获情况一览表

（二）“指标导向”容易导致执行与战略不一致。当代最著名的管理学大师彼德·德鲁克（Peter F.Drucker）说：“企业应先考虑做正确的事，然后考虑如何正确地做事。”做正确的事就是战略，正确地做事就是执行。在“指标导向”的牵引下，基层公安机关在工作中容易出现执行与战略不一致的现象。一是目光短视，问题发现不及时。习惯于仰着头做事，没有俯下身去找问题，对本辖区、本单位存在的各类问题发现不了，即使有所察觉，也没有深入挖掘问题，或者已经发现问题的存在，却麻木不仁、习以为常、视而不见。二是舍本逐末，问题分析不到位。不同的公安基层单位在不同时期有着急需解决的不同问题，如何按照公安工作本地化的要求，统筹好“规定动作”和“自选动作”，是公安基层单位履行好工作职责的重要内容。当前，一些公安机关特别是业务部门各类专项行动一个接着一个，相应的工作指标也是接踵而至，基层派出所被各类专项工作和指标牵着鼻子走，“东一榔头西一锤”、“只见树木不见森林”，缺乏主动性、整体性和节奏感。三是只说不做，问题解决不彻底。应该说大部分的问题，基层单位心里都是有数的，也制定了解决问题的措施，但“说的多、做的少”的现象还比较普遍。在“指标至上”和“报喜不报忧”心理的双重驱使下，基层单位无力、无心、无暇去彻底解决问题，更多地考虑如何掩盖问题、粉饰太平，甚至在数据上做小文章，导致小问题升级、大问题爆发。

（三）“指标导向”容易导致评价与实际不适应。

南宋理学家陆九渊曾说过，世上最难的事情就是知人，最大的事情也是知人。以工作指标为导向的评价体系具有容易量化、便于操作的优点，但过分依赖和强调工作指标也会导致评价结果不合理。从政府层面看，过分强调GDP的总量和增长速度所带来的负面影响已为越来越多的人所关注。在公安工作领域，以工作指标为主的评价体系也同样存在明显的弊端：一是催生选择性执法。执法者从“理性经济人”的角度出发，在投入同样的人力成本的情况下，希望产出最多的“指标”。如一些执勤交警为了快速完成纠违指标，在选择纠违种类、纠违时段、纠违路段时，把效率放在第一位，效果放在第二位，工作重点不突出。一些派出所在打击工作中，把移诉的数量放在第一位，质量放在第二位，打击的效果不明显。二是催生偏离性执法。在以量取胜的导向之下，基层公安更关注各项“硬指标”的完成情况，执法活动考虑法律效果的多、考虑社会效果的少，对于“公安基础工作扎实、群众满意率提升、社会治安总体好转”等需要花大量时间和精力，短期内出不了效果的软指标往往作为第二层面来考虑。而事实上，这些软指标才是公安工作不能偏离的根本出发点。三是催生短期性执法。由于指标考核容易在短时间内实现“爆发式”增长，基层工作中往往被指标的浮尘遮住了望眼，重当前不重长远、重表层不重根本。

三、问题管理在基层公安的探索与实践

不同的管理模式都有各自的优缺点，任何管理部门在管理中都必须将各种行之有效的管理模式融会贯通使用，只是不同的社会历史时期和组织发展阶段，需要侧重于不同的管理模式。就当前公安基层单位来说，实施“问题切入”的警务模式，能够较好地解决“指标导向”所造成的困境，使公安工作更具指向性、科学性和实效性。

（一）问题管理是公安机关社会管理创新的重要支撑。

1.问题管理是防止公安工作危机的重要方法。近年来，公安机关公共危机事件呈多发趋势，如贵州瓮安事件、云南“躲猫猫”事件及2009年我省杭州发生的“5·7”交通肇事案等。在这些危机事件的背后，普遍存在问题发现不及时、研究不深入、解决不到位，导致小问题不断积累、集中爆发的情况。因此，防止重大危机事件发生的根本出路是将问题化解在苗头和萌芽状态，强制截断问题升级的路径。

2.问题管理是深化学习型组织建设的重要方法。学习型组织的一个重要特点就是组织中的每一个成员都围绕已经捆绑好的组织愿景，全员发力，各尽其能，通过团体学习、调研、决策、执行，提升组织整体效能。战国时期韩非子曾说：“下君尽己之能，中君尽人之力，上君尽人之智”。也就是说，最佳的管理人员应当充分发挥组织中每一个成员的智慧，而不是他人的力气，更不是自己的才能。当前，一些基层公安机关的管理还处于“上级出题，下级答题”的模式，上下级之间的沟通存在较大的鸿沟和壁垒。问题管理能够实现自上而下和自下而上的互通、互动，使组织中的每一个成员都具备充足的积极性和主动性，并有自己的责任田，既能使上级了解一线的问题，又能使下级参与决策，能有效激发组织的创造力和创新力。

3.问题管理是回应社会需求和群众期待的重要方法。当前，各级公安机关特别是基层单位的警力仍严重不足，现有的警力资源、装备配置、警务技能还不能完全适应日益提高的社会公民对公安机关的需求。因此，公安机关只有坚持“问题切入”，牢牢把握公安工作的关键点和社会公民最关注的热点、焦点问题，什么问题突出、什么问题紧急、什么问题群众最关注就集中力量优先解决什么问题，才能把握公安工作主动权，提升群众满意感。

（二）有效掌握问题管理的操作流程及其工作方法。问题管理是一项全面性的工作，包括问题是如何发现的、所发现的“问题”究竟算不算问题及其严重程度的评判，问题是如何产生的、如何解决、谁来解决、如何防止类似问题发生等一系列内容。孙继伟先生以企业问题为对象，将问题管理的流程归纳为五个环节：寻找和发现问题、分析和归结问题、检讨关键问题的成因、制定解决问题的方案并实施、跟踪和反馈问题。笔者认为，基层公安工作问题管理流程可以简化为发现问题、研究问题、解决问题和监控问题四个环节，四者环环相扣，构成一个闭路环。

1.全面拓展发现问题的渠道，主动及时挖掘问题。发现问题是问题管理的起点，要想方设法，确保各类问题主动、及时、全面发现。一要多种渠道发现问题。如乐清市公安局在实施“问题切入法”的过程中总结出了：主动挖掘查问题、相互评议提问题、发动群众找问题、上级检查摆问题、信息化应用点问题及领导批示指问题等六种发现问题的渠道。二要打破砂锅挖掘问题。有些问题的存在是显而易见的，有些问题需要认真收集相关信息，并深入研判后才能发现。在发现问题的过程中，要善于敲打、挖掘，能够去伪存真，要有一定的深度和预见性，不能被表面上的风平浪静所迷惑，要既能够发现水面上的鱼，也要能够发现水面下的鱼；既能够发现眼前的问题，也能够预见潜在的问题。三要讲究方法找准问题。要充分运用入户走访、贴靠排查、开门纳谏等传统的问题查找方式，同时也要采取问卷调查、数据研判、实地观察等科学方法，提高问题发现的科学性和准确性。此外，还要善于运用比较法，对照行业标杆、组织愿景，发现自身的问题和不足。

2.准确分析问题的性质特点，科学合理研究问题。研究问题是问题管理的中间环节，主要是根据不同的问题，实行科学的分级分类、定责定限，统筹谋划，全盘考虑，为解决问题打下基础。一要善于以系统的思维方式来研究问题，不让浮尘遮望眼。系统管理理论认为，有时一个局部决策的小改变，会使其他看似不相干的部分产生巨大的风暴。货币理论权威、经济学诺贝尔奖得主傅利曼（Milton Friedman）在他的《货币灾难》中提到，1934年美国罗斯福总统一项小小的购银法案，导致中国在1946年至1949年间5400万倍的通货膨胀。事实上，我们平常赖以解决问题的政策，往往就是困境产生的原因。基层公安机关每天都在“解决”问题，但由于缺乏系统的思维方式，我们往往会在“解决”老问题中不断产生新的问题，甚至新的问题比老的问题更严重、更难解决。如交通繁华地段的封闭式小区建设，可能有助于小区发案的下降，但也加剧了周边路段的停车供需矛盾，导致车辆违法停放现象更加突出、交通更加拥堵。二要善于运用木桶原理和约束理论，找准短板和瓶颈。木桶原理认为：决定一个由长短不同的木板制成的木桶装水量的是最短木板的长度。应用于管理中，决定一个组织科学、可持续发展的不是他最强的优势，而是最大的问题。约束理论与木桶原理有相似之处，它认为：企业运营过程或业务流程像一根链条，链条上最弱的一环（即瓶颈）制约了企业整体的有效产出。两者的不同之处在于，前者更强调在静态的格局下，分析一个组织不同类别的业务开展情况，后者更强调在动态流程中，分析一个组织不同环节运作能力的优劣。基层公安面对的问题林林总总、纷杂繁多，但管理者的精力有限，特别是领导干部不能陷入问题的乱阵中，打乱仗。要根据轻重缓急，对问题实行科学的分级分类。主要领导要着力解决突出问题、关键问题和难以解决的问题。如一个公安派出所在确定“短板”问题时要从基础工作、打击能力、防控水平、队伍建设等方面去寻找，而在确定“瓶颈”问题时则要从目标规划、愿景捆绑、计划制定、团队协作和贯彻执行等环节中去分析，从中确定本单位一个时期内最需要解决的问题。三要善于以项目化管理的方式管理问题，防止问题只说不做、久拖不决。首先要把发现的问题进行科学分析，在此基础上再进行系统整合，使零碎问题系统化，如从辖区内多个场所反复出现涉毒警情这一现象，归纳出加强场所禁毒工作这一系统问题，集中力量予以专项解决。其次，要将抽象的问题具体化，如从辖区黄赌警情上升这一抽象的问题入手，演绎出某几个具体的治安乱点黄赌现象出现反弹的结论，并制定具体的措施予以整治。此外，要从具体的问题出发，设定问题解决的目标、时限、责任主体、具体措施，予以立项解决，实行定向、定时、定人、定责管理，以尽可能高的效率完成预定目标。

3.深度整合各方面管理资源，彻底有效解决问题。解决问题是问题管理的目的和根本，简言之就是抓落实。从解决问题的主体划分，公安机关解决问题的路径大致可以分为三类，即立足自身解决、主动协调解决和提请上级帮助解决。从民警层面来说，对发现的问题首先要立足自身力量予以解决，自身力量难以解决的，责任民警要主动协调相关力量共同解决，自身难以协调解决的，提请所领导帮助解决。从派出所层面来说，本辖区、本单位的问题首先要立足本单位解决，自身力量难以解决的，要主动协调上级有关部门和当地党委政府、职能站所、村居力量共同解决，自身难以协调解决的，提请上一级公安机关帮助解决。其中，立足自身解决是最基本的要求，主动协调解决是客观形势的需要，提请上级解决是防止问题扩大的重要方式。相对于其他政府职能部门封闭的工作范围和工作模式来说，公安机关则是一个更加开放的部门，大量的非警务活动和社会矛盾通过报警、求助或以引发纠纷等渠道进入公安工作范围。因此，公安机关在解决问题时，必须善于整合各方资源，为我所用，综合整治。在立足自身解决和提请上级解决的基础上，要摒弃“等、靠、要”的消极思想，特别注重主动协调解决这一路径。如一些公安派出所辖区内比较突出的非法电镀、非法网吧、非法营运、非正常死亡等“四非”现象，都会以各种形式进入公安工作领域，但解决问题的职能和源头却不属于公安机关职责范围，所引发的法律后果和社会后果却很有可能由公安机关共同承担，因此，必须要主动协调相关部门共同解决。

4.实时掌握问题解决的进度，全程立体监控问题。实施问题管理后，大部分问题都能按照既定的目标和措施，及时、有效得到解决，但受客观条件和主观因素的限制，总有一些问题不能在规定的时间内彻底解决。对此，最佳的结果是：有条件解决的问题100%得到解决，暂无条件解决的问题100%得到监控。为此，要将未彻底解决的问题进行科学评估后，重新纳入问题管理流程，并全程监控。此外，还要建立问题管理的分析、总结机制，防止已经解决的问题再次发生。

（三）加强问题管理的保障。对于公安基层单位来说，零星的问题发现、研究、解决和监控一直在开展，但系统的问题管理法还处于探索和发展阶段。因此，系统地推行问题管理法，并使之发挥积极作用必须提供相应的保障措施。一是观念保障。要通过深入分析各种管理模式的优缺点，分析当前公安基层工作面临的主客观形势，使各级明白实行问题管理的必要性和科学性，并加强对问题管理工作法的培训推广，使之愿用、要用、会用、必用。二是氛围保障。要通过定期召开问题挖掘会、问题研究会、问题协调会等形式，在单位内部形成“发现问题就是水平，解决问题就是能力，忽视问题就是失职”的良好氛围，真正做到人人参与。特别是在挖掘问题的过程上，要营造对事不对人的氛围，不轻易将问题的存在与责任直接挂钩，以消除问题发现人员的顾虑。三是体制保障。要围绕问题管理的特点，修正原有的绩效考评体系，特别是上一级公安机关在评价下一级公安机关及民警的工作绩效时，做到慎下指标、科学确定工作指标。要把问题的发现与解决情况作为评价基层单位及其民警的重要内容纳入考核。四是技术保障。要充分利用公安信息化建设成果，引入电子政务的管理方法，使问题管理的各个流程实现电子化流转，各类考核数据自动提取，优化问题管理的操作流程。

［1］孙继伟.问题管理：简单而有效的管理经典［M］.北京：机械工业出版社，2005.

［2］［美］彼得·圣吉.第五项修炼——学习型组织的艺术与实务［M］.郭进隆译.上海：上海三联书店，2005.

D631

A

1674-3040（2011）01-0057-04

2010-10-08

连建法，浙江省乐清市公安局指挥处副主任。

（责任编辑王玉叶）