“大走访”和公安群众工作研究——基于信任的视角

辛文卿，周立军

(中国人民武装警察部队学院 边防系，河北 廊坊065000）

“大走访”和公安群众工作研究
——基于信任的视角

辛文卿，周立军

(中国人民武装警察部队学院 边防系，河北 廊坊065000）

公安民警“大走访”活动的实践经验与启示是：构建和谐警民关系、重塑社会信任和提升政府公信力是开展公安群众工作的前提和关键。基于此，具体分析了民众间普遍信任、非政府组织信任和政府信任在公安群众工作中的作用，并提出了培育各类信任关系、完善和创新公安群众工作的具体路径。

“大走访”活动；信任；政府公信力；公安群众工作

公安群众工作的核心和着力点是构建警民之间信任关系。警民关系和谐，公安工作就会如鱼得水；反之，公安工作就会如履薄冰。随着社会主义市场经济的深入发展，公安机关在贯彻群众路线上遇到了新情况、新变化和新问题，使得警民关系逐步淡化、群众基础工作弱化，影响和制约了公安群众工作的长远发展。各级政府和许多学者正在积极探索群众工作新的切入点和突破口，如一些地方开展的“警民恳谈”、“警务广场”、“爱民固边”等创新活动，以及2008年以来各地公安机关开展的民警“大走访”活动，抓住了群众工作的根本——赢民心、谋民利，其背后就是社会信任和政府公信力的提升。因此，我们认为，重塑社会信任、培育非政府组织信任和提升政府公信力，打牢群众基础，构建和谐警民关系，是开展公安群众工作的基础和关键。

一、“大走访”活动中“信任”的引入——一种全新的研究范式

（一）“大走访”活动实施概况

自2008年12月开始，公安机关实施百万民警“大走访”活动（爱民实践活动），2011年1月在全国公安机关又深入开展“大走访”开门评警活动，敞开大门访民意，敞开心扉听民声，主动征求群众意见，自觉接受群众评议，按照人民满意的标准不断加强和改进公安工作，积极探索新形势下做好群众工作的新途径。“大走访”开门评警活动要求“带着任务走”，坚持在“走”字上下功夫；要求“带着问题访”，在“访”字上动真情，“访”不仅仅是嘘寒问暖，更重要的是问计于民；要求“带着动力评”，在“评”字上动真格，深入信访户家中、厂矿企业、社区街道、农舍田间，诚征各界群众意见，虚心接受群众评议监督，积极为群众服务，立足本职工作，全力维护社会治安稳定。公安机关通过“大走访”爱民实践活动，体察了民情、民意，解决了人民群众的困惑和难题，架起了一座坚固的警民连心桥，基本做到平时能看到，心里能想到，遇事能找到，报警救助及时到。这不仅密切了警民关系，落实了各项治安工作，而且在维护社会稳定和发展中发挥了重要作用，成为共建和谐社会的一项重要举措。

“开门评警”活动使公安民警主动接受人民的监督，通过人民群众的评议发现公安机关的不足和维护社会稳定工作中存在的薄弱环节，借助人民群众的力量促进公安工作。该活动的背后是执法理念、施政思维、警务机制的重大转变，干群关系、警民关系的改善，民警作风的转变，民警执法的规范，民警形象的提升。公安部新闻发言人武和平指出，百万民警大走访的启示和成效主要体现在三个方面。一是政绩观变：地方社会治安好还是坏，老百姓说了算，不要只看“破案GDP”，单以抓人论英雄。二是警务机制变：下沉警力，依靠无限民力。三是执法理念变：以宪法和法律为依据，对民警来说，法无授权即禁止；对公民来说，法无禁止即自由[1]。

（二）“大走访”活动的启示——培育社会信任，提升政府公信力，推动群众工作创新发展

“大走访”活动体现了公安机关的亲民作风，树立了一种可亲、可依赖的形象。“大走访”的核心是知民情、懂民意、谋民利，就是通过密切警民关系，打牢群众工作基础，推动公安各项工作，维护社会稳定，为社会经济发展提供安全稳定的屏障。“大走访”活动是应对群众工作新变化和解决群众工作困境的重要举措，把握了执法机关与群众关系的实质，既是对“一切为了群众、一切依靠群众”党的群众观点的具体实践，又是对“从群众中来、到群众中去”的群众工作方法的具体探索和创新。“大走访”活动抓住了群众工作的切入点和突破口，即构建社会信任和政府公信力是实施群众工作的关键。群众工作的有效实施需要政府、非政府组织、社区和个人间的信任产生、传递、作用和强化。信任在群众工作中起着积极的作用，可以实现具有参与意识和公共精神的民众、以非政府组织为主体的市民社会、高效和高信用的政府三者之间的良性互动，最终实现群众工作效能提升。

二、信任在群众工作中的功能与作用分析

公安工作群众路线，是指公安工作实行的一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去的工作路线。它是公安工作服务群众、保护群众、宣传群众、组织群众、依靠群众的理论、原则、制度和方法的总称。如何组织、宣传、教育和服务群众，信任在公安群众工作各个阶段发挥着重要的作用。

（一）民众间普遍信任及其在群众工作中的作用

民众间普遍信任是公民在长期交往过程中所形成的相互期待和认同关系,如共同的社会行为、文化习俗、认知心理、经历、制度规范等等。民众间的普遍信任有助于人们在社会生活中养成谅解、宽容和诚信等品格，培养民众宽容和妥协的心理气质，允许与自己不同的信仰和意见存在。民众间普遍信任是化解冲突，维护稳定的重要保障，也是开展群众工作的重要依托。民众间信任度的高低直接影响着政府管理和群众工作的质量和效率，其作用主要体现在以下几方面：首先，民众间普遍信任有利于化解矛盾和冲突，降低群众工作的压力。如2009年海南省东方市发生的村民千人械斗的群体性事件，其中一个很重要的原因就是宝上村和感城村两村村民之间缺乏足够的信任，不法分子挑动村民通过极端手段宣泄不满情绪，使事件演变成为性质恶劣的打砸抢烧群体性事件。[2]近年来，在潮州、新塘等东南沿海乡镇频发的外来工与本地人之间族群冲突，都是不同人群之间缺乏信任造成的。如何保证差异性很强的社区成员之间的共识、增强彼此信任并形成一定的互惠规范对于群众工作是一个很大的挑战。其次，民众间普遍信任是开展群众工作的有效载体。一般来讲，如果亲人、朋友、邻居、社区等之间存在良好的信任关系，有助于党的政策宣传、贯彻，有利于形成对党及政策的一致认可、认同。特别是社区领袖（权威能人和老人）权威的信任在群众工作实施中起着首当其冲的作用。最后，信任作为社会资本的重要要素，是打破政府危机管理中集体行动困境的关键，有利于形成群众工作的合力。民众间的普遍信任有助于共同体内自愿合作的出现，这是打破公共危机管理集体行动困境的关键。正如福山（Fukuyama）所说：“信任的作用像一种润滑剂，它使一个群体或组织的运作更有效”。[3]

（二）非政府组织的信任及其在群众工作中的作用

非政府组织的信任包括民众对非政府组织的信任和政府对非政府组织的信任两个方面，它们均在在群众工作中发挥着重要的作用。首先，民众对非政府组织的信任起着“桥梁”和“过滤器”的作用，可以加强政府和民众之间的联系。非政府组织自身所拥有的信任、规范和人际网络等可以帮助民众理解党的政策。其次，民众对于非政府组织的信任可以引导民众积极参与，凝聚全社会的力量，形成公共事件的“参与式”管理。非政府组织的大量存在和有效发展促进了公民参与公共事务能力的提高，广泛民间力量的加入将有助于在全社会范围内形成强有力的群众工作体系。再次，政府对非政府组织的信任起着“强心剂”和“助推器”作用，激励其在群众工作中的作为。在一些特殊地区、特殊人群中，由于政府介入困难及环境陌生、语言不通、不知情等原因可能导致“群众工作失效”或“失位、缺位”，而非政府组织在专业技术、灵活性、组织机制、地域、人情等具有优势，这就为非政府组织在群众工作中发挥作用创造了重要条件。如在政府机构面临偏远山区居民、少数民族、农民工等特殊群体，由于“时空距离”、“情感距离”、“语境距离”等原因很难开展群众工作，必须寻找代理人。而非政府组织凭借其声誉和信任，可以代替政府组织开展工作，起着“先行军”的开拓作用。如老乡会、商会组织以及由民警、志愿者、业主组成的社区群防群治组织，有利于重大公共事件的应对、公共政策的宣传和群众工作的开展。最后，非政府组织间的信任有利于降低群众工作和社会管理的成本。

（三）政府公信力及其在群众工作中的作用

政府是社会管理和群众工作的领导者，而公安民警是社会管理的主要执行者和政府的主要代表。政府和公安民警的信任指数的高低影响着社会管理和群众工作的效率。首先，基于政府权威和信用的政府信任可以克服不确定性引发的危机源的扩散，并使多数危机能够被系统预警。其次，民众对政府的信任具有“粘合剂”的作用，有助于理解政府的政策，参与政府的行动。最后，民众与政府之间良好的信任关系有利于提高政府的影响力，实现政府与民众的互动合作，共同化解各方矛盾和利益冲突，有效处置群体性事件，提升群众工作的效能。民众与政府之间所形成的相互信任关系，为政府提供了持续的合法性资源。公众对政府的信任在群体性事件治理中是稳定社会秩序的重要保障。而部分基层组织的长期不作为，没有说服群众、制止事态进一步恶化的公信力等是群体性事件发生的重要诱因之一。当地政府在群体事件、社会公共事件发生后缺乏可供应急使用的信用资源，面对民众，显露出无能、无威望、不服众的窘态，出现管治危机。如贵州瓮安事件、甘肃陇南事件、云南勐连事件等规模较大的事件都与民众与政府之间不信任有关。

（四）信任对于群众工作的综合作用模型

单一的信任关系并不能成功地促进群众工作，民众间普遍信任、非政府组织的信任和政府信任共同作用于群众工作的开展，才能最终实现群众工作效能的提升。政府与公民的信任是关键，其形成是一个长期、复杂的过程，需要政府与公民之间长期良性互动。非政府组织是介于公民和国家(政府)之间的社会自治组织，它在构建公民和政府之间信任中发挥重要作用[4]。一方面，非政府组织是公民与政府之间的传话筒，避免公民与政府的冲突，协调两者关系，培育两者互信的因素和氛围，积极构筑社会信任体系。另一方面，政府在贯彻各项法规、政策、命令时需要借助于非政府组织，这有助于减少公民对政府及其政策的不信任。同时，公民在利益表达和情绪宣泄、政治参与时需要借助非政府组织向政府反映。

图1 公民、非政府组织和政府三者间的信任互动及作用机理

三、培育各类信任，推进和完善公安群众工作

帕森斯认为，社会成员认同且共同遵守的共享价值观成为社会凝聚力，才能将社会成员“粘合”在一起。如果过多的人拒绝社会共享价值观，群众工作将无法开展，社会稳定将会崩溃。现代信任关系的不足是导致群众工作失效和社会失稳的重大原因。我国各个层面的信任关系均存在不同程度的缺失，这种缺失影响着群众工作的效率和质量。因此，要通过政府、社会和个人等多种途径和举措，大力培育各类信任关系，将传统信任关系转换成现代意义信任关系，营造社会信任氛围，推动群众工作的开展。

（一）构建诚信政府，提升政府公信力，发挥其在群众工作中的主导作用

政府公信力事关稳定大局。政府可以从以下方面着手：一是加强政府工作人员和民警的思想道德建设，坚持立党为公、执政为民的宗旨。要澄清吏治，厉行清廉政治，以此拢聚人气，凝聚人心。从思想和行动上体现全心全意为人民服务的理念，依法行政，尽职尽责，规范政府工作人员的行为。二是厉行规制，维护民众法定权利。建立政府政务信息公开制度，政府与民众的沟通制度，满足民众知情权。三是加强基层群众工作的力度，重建基层政府公信力，要从点滴做起，赢得民心、民意。群众工作是由一桩桩、一件件小事构成的。基层民警要树立善于为群众办小事、做好事的理念，充分认识到办一点一滴的小事情的重要性，办好小事情也能赢得大民心，增强群众对党和政府、公安机关的信任。基层民警在群众工作中不仅要以法制和公正的社会政策平衡怨恨，关注底层社会的民怨，关爱外来工；还要善于协调各类社会关系，为不同的社会成员提供更多的、通畅的表达利益诉求的渠道，建立广泛的、不同群体之间的沟通对话机制。最后，对于社会矛盾尽量不以极端对抗的方式加以处理，而应采用对话、协商、妥协的方式寻求共识。唯有如此，基层民警遇“事”，才能做到说话、做事有人信、有人听。

（二）培育民众间的普遍信任，发挥其在群众工作中的基础性作用

培育民众间的普遍信任同样需要发挥政府在培育普遍信任中的引导作用。政府在各个社会层面加大诚信教育和道德建设，建立和完善社会信用制度。加大诚信道德教育，弘扬诚信精神，建立良好的社会诚信文化，建立和完善社会信用体系，加大执法力度，提高法律监管的威慑力，使法律真正起到维护信用关系、保护守信人合法利益和严惩失信者的作用。政府对公民宣传法律知识，奖励守信者和惩罚失信者制度为公民(尤其是处于社会底层的人群)提供社会安全网，提高公民的法律、法制观念，普遍社会信任及行为规范就会得到增强。

（三）发展和完善非政府组织，增强其信任“传递和生产”功能

对非政府组织或第三部门的培育，不仅有助于提升非政府组织自身的信誉，而且有助于提升政府公信力，更有助于社会普遍信任的建立。首先，政府应制定相关的法律、法规、制度，鼓励、支持和引导非政府组织自我发展、自我监督、自我管理。其次，要加强与非政府组织的交流与合作，建立一种良好的互动机制，增强彼此间的信任，保证在群众工作中能够优势互补，调动社会资源，提高群众工作的效率。最后，鼓励民众加入非政府组织，增强民众的组织能力与参与程度，增进民众与非政府组织、政府三者之间的信任关系。人只有被社会组织起来之后，信任、合作、互惠等公民传统才能得以养成。

[1]百万民警大走访启示:超越“破案”——访公安部新闻发言人武和平[EB/OL].http://www.infzm.com/content/28363,2009-05-13.

[2]胡洪彬.社会资本与群体性事件的有效治理[J].武汉理工大学学报,2010(1).

[3][美]弗朗西斯·福山.信任:社会美德与创造经济繁荣[M].彭志华译.海口:海南出版社,2001:208.

[4]严云华,覃业健,万铀能.政府信任与公民信任良性互动思考[J].理论月刊,2006(10):70.

D631

A

1673―2391(2011)06―0011―03

2011—08—17

辛文卿（1980—），女，山东烟台人，中国人民武装警察部队学院边防系讲师。

河北省思想政治工作研究会2011年度立项课题“公安边防部队爱民固边战略与农村群众工作模式创新研究”（批准文号：HBSZKT201121）的阶段性成果。

【责任编校：边 草】