从管治思维到共治思维

徐瑗

社会体制改革是一个缓慢而渐进的过程

《南风窗》：以社会体制改革为重点的阶段从2004年算起的话，到今年已经7年，接近您所预计的这一改革阶段总时间的一半。您如何评价这7年的改革成果?

周瑞金：在开展社会体制改革时，党和政府起初提出“科学发展观”，随后又提出建设“和谐社会”，这两个思路应该说是非常重要的。到了十七大，党则明确提出，要搞好以解决民生问题为重点的社会建设。由此可以说，社会建设和社会管理创新的提出，只是党中央推进社会体制改革的进一步举措。应该说，党和政府在推进社会体制改革和建设的认识上是明确的，但具体实施步骤尚未完全展开，因此在成果上不能像经济体制改革一样明显。

这也难怪，因为社会体制与经济体制不一样，它的变化是比较缓慢的，有一定的滞后性。在过去计划经济条件下，社会管理体制由政府、国家统包，中国只有国家和老百姓，唯独没有社会。

党提出社会建设和社会管理创新，很大程度上是要对社会管理方法做出改变，其实是社会体制改革的深化。但是我认为社会体制改革还有更重要的内容，主要有三个方面：第一个方面，从制度上建立一个完整的、真正解决民生问题的社会公共服务体系，由此真正解决教育、就业、分配、医疗、住房、食品等各个问题。第二个方面，改变社会结构，通过城乡差距的解决和城市化，实现中等收入阶层人口的增大，占到总人口的一半左右，从而实现社会结构的相对稳定。第三个方面，社会自治主体应与党政组织为代表的公权力以及企业、个体工商户为代表的创造社会财富的主体一道，成为这个国家的三大主体之一。所谓社会自治主体，即自己解决社会问题、社会事务、社会生活，实现自我管理、自我发展的公民个体和公民组织，不受其他主体左右而独立存在。经过30年的发展，这样的社会主体力量已经形成，只需加以引导和给予自由空间。由此，三个主体能各自发挥作用，并有机协调，在我看来，这就是良政善治。

《南风窗》：您讲到通过一系列步骤和方法推进社会体制改革，但关键还得看落实。最近爆发了多起群体性事件和冲突，类似事件还有愈演愈烈的趋势。您对此怎么看?

周瑞金：在经济社会发展过程中，发生一系列社会事件，这是正常的，近代史上所有经历社会经济转型的国家都遇到过类似问题。我们现在的困难更为艰巨，同时面临三大转型：一是从还有封建残余的国家向开放的国家转型，二是从农业国向工业国转型，三是从计划经济体制向市场经济体制转型。这三大转型在很多国家同样遇到过，但并不如中国突出。

比如，欧洲国家从神权社会转向人权社会，就经历了200多年激烈动荡和冲突。美国在19世纪末20世纪初也面临社会的一片混乱。在纽约等大城市，饥民满街走，工人大量失业，而财团则与政治勾结，官僚腐败，垄断集团迫使中小企业关闭，劳资矛盾非常尖锐。在此情况下，一批记者把社会问题揭发出来，产生著名的“扒粪运动”。当时的威尔逊总统也非常支持记者的行为，政府和舆论界共同努力将社会问题揭露出来，然后才有社会进步运动。所以到了罗斯福总统新政时期，完善社会保障制度，解决教育、医疗、工资等问题。他支持资本和劳工互益，真正支持工会运动，所以他得到很多支持，而社会管理也由此良性发展。

中国今天发展到这个地步，也面临着社会进步运动的压力。欧美很多完成社会转型的国家，其处理社会运动的不少方法也值得我们借鉴。

变管治思维为共治思维

《南风窗》：中国目前缺少独立的社会自组织力量以实现自我管理，其对社会事务的影响也有限，这是不是意味着在进行社会管理创新时，党和政府要进行一些权力的让渡?

周瑞金：这是当然的。中国尽管也有很多社会组织，但不完全等同于西方界定的社会组织概念，我们有自己的国情。中国的很多群众组织，如共青团、工会、妇联、科协、作协等，都是社会组织，但关键要让它们去行政化，使它们真正代表民众的利益，成为与公权力进行博弈的一种独立力量，这是改革的一个重要步骤。

《南风窗》：但是目前有的政府官员对于社会组织和民间组织还存有疑虑，您如何看待这一现象?

周瑞金：这就是我们目前遇到的阻力和障碍。有些领导仍然持一种革命党的执政思维，觉得什么也离不开党的管理，对民间力量极其蔑视；政府高社会一等，社会出现一点动静，就认为是针对政府的。有的地方政府把一些合理的维权群众当作刁民，动不动出动公安抓人，整个社会管理的思路就是靠公安、靠公检法的思路，其实是阶级专政手段的延续。现在执政者已经认识到社会力量的重要，解决社会矛盾要依靠社会组织的协助，完全靠政府力量很难管理。邓小平早就认为我们的政府管了很多管不了也管不好的事情。因此我提出，新的思想解放就是要还权于民，让老百姓有权来解决自己的问题。

建国以来，我们一直认为只有三大政治制度，一是人大，二是政协，再就是民族区域自治。十七大将社会自治制度、社会基层组织制度作为中国基本的政治制度，这是一个大的变化。问题是怎样推动社会自组织和自治。

这就要求我们进一步思想解放和创新。社会管理创新首先是思想解放，原来的那种管理理论要突破，把管治的思想转变为共治的思想，是治理而不是以管制为主。从全球的视角来看，社会管理有三种模式：一是全部给社会，国家退出，由社会统一管理进入到国家逐渐消亡，这是马克思所描述的理想模式。二是国家总揽包办，各种社会力量控制在国家之下，这种模式就是前苏联的模式。我国在计划经济时代基本也照搬这个模式。第三种模式就是国家与社会共治。

国家社会共治又有三种不同的类型：第一种类型是，社会为主体，国家协助，国家给予财政支持，但主要的管理靠社会力量。欧美前期的模式比较接近于这一种，但是其后，在西方社会开放化和工业化过程中所产生的社会问题，社会自身解决不了，这就需要国家来支持和调控，于是罗斯福新政以后变成了国家调控走福利主义的道路。这是以国家为主，社会为辅的阶段，属于第二种类型，是进步的表现。但最近一二十年来，西方社会出现新公共治理运动，公权力和社会缔结契约，各自完成自己的任务，相互配合。社会要自己拿出资源，因为仅靠国家财政是不够的，社会自己要有造血能力，解决自身问题。新的公共治理制度就是这个新的第三种类型，这是今天世界的潮流。

中国现在采取“第四种模式”，即中央最近提出的“党委领导，政府负责，社会协同，公民参与”的社会管理格局。也就是还是以政府为主导，社会配合，允许更多的公民参与。这一模式从国情出发可以理解。如果真正能构建出这种格局也是一个好现象，但问题在于创新的重点在哪里。

我认为格局的四个方面都要有创新，尤其是在“社会协同，公民参与”上。所谓社会协同就是调动社会力量。如工、青、妇群众组织，再如社会自治力量，街道居民委员会，农村村民委员会，还有就是NGO，维权组织，慈善组织等。这些力量都应该配合起来与政府共同管理社会。关于公民参与的创新，重要的是形成一个平台和渠道。目前我们发现新媒体是有助于参与创新的一个重大革命。我认为30多年来，政治体制改革第二大成果就是新媒体的出现，成为反映民声的平台。

应培育和扶持社会组织

《南风窗》：社会管理的主体依然是公权部门，社会自治主体则是社会组织、社会力量。我们应该如何去理解社会管理和社会自治的关系?

周瑞金：根据中国的实际出发，现在还是公权力起主导作用，但我们要重视、支持社会组织，政府应该向其购买服务，将来逐步将权力交给它们。社会组织也有一个逐渐成熟的过程。总的来说社会组织数量不算少，登记的有75万，没有登记的有300万，但是调配资源能力不足。

《南风窗》：我们有怎样的机制保障、培育社会组织?我们该有怎样的监督机制来保障社会治理模式的转变?

周瑞金：目前我们只能寄希望于人大来实现这种监督。人大本质上就是代表人民进行监督，更多的是人民的机构，而非党和政府的机构，所以人大就要保障社会组织的权益，保障它、培育它、建构它。社会组织当然也需要建构。政府有政府的问题，百姓有百姓的问题，社会组织有社会组织的问题。客观来看，大家都要相互配合，才能搞好社会善治。

具体来说，我认为“良政”、“善治”有一些标准，我将其概括为八点：一、是否能通过社会自我完善来推动社会进步。二、能否运用社会力量来解决社会问题，是用公安力量来解决还是用社会力量来解决。三、通过增强社区自治能力培养社区精神，形成一种共同体意识，然后形成公民文化的认同感和归宿感。四、沿着协商民主的方向，社区内各类主体之间能够彼此尊重平等讨论。五、理顺政府与社会组织之间的关系，特别是提升社会组织谈判功能，这是我们最缺乏的。六、提升公民意识，强化社会责任，健全社会诚信体系。七、尊重群众的首创精神，及时发现社会建设中的问题，来推动新的制度建立以及法制的形成。八、能否调整政府的管理思路，健全公共财政体制，加强社会领域的立法。(摘自《南风窗》)