关于航天型号科研经费估算的几点思考

◎周华 姜明文 江燕平 王久东

航天型号科研经费估算是航天科研项目评审的重要内容之一，是提高经费使用效益的有效途径。如何正确、合理地估算航天型号科研经费是长期困扰项目承担单位和评估单位的一大难题。因此，开展航天型号科研经费估算难点及问题的研究，并提出既有一定准确性，又简单实用的估算方法，对于提高航天型号科研经费管理水平，促进航天事业发展有着重要的现实意义。

一、估算的难点

对航天型号科研经费作出合理且准确的估算具有一定的难度，这主要是由航天项目的特殊性造成的。与其它行业科研经费相比，航天型号科研经费估算主要有以下难点：

1.项目自身的不确定性

航天工程系统复杂、研制难度大、周期长，项目技术研究和管理过程中的不确定性因素较多，确定其工作量和对应的成本费用有很大的不确定性。因此，很难在事前精确地估算经费。另外，由于航天产品的种类具有差异性，致使不同系列或同一系列不同种类的航天产品经费的不确定性和不可预见程度也不相同。一般而言，新领域、新技术、新开发的航天产品研制经费估算的不确定性最大，具有一定继承性、技术难度较大的航天产品次之，技术成熟度高、风险小的航天产品研制经费估算的不确定性最小。

2.项目承担单位经费供给的差异性

为了适应社会主义市场经济体制改革的要求，我国航天科研院所均已转变为企业化经营，目前航天企事业单位中既有全额拨款单位，又有财政补贴单位，还有自收自支单位。在这种情况下，项目承担单位的科研经费供给政策存在着一定的差异。财政事业费供给充足的全额拨款单位在进行科研经费估算时，可能较少考虑工资及劳务成本，将主要经费用于材料、专用设备等的采购；财政事业费供给不足的其它类型单位在进行科研经费估算时，则可能用科研经费抵发在职员工的工资。可见，项目承担单位经费供给政策的差异性增加了科研经费估算的难度。

3.经费估算人员专业的不全面性

虽然航天科研人员在各自的技术领域比较专业，但涉及到项目经费估算时，往往力不从心，尤其是几百万、上千万，甚至上亿的科研项目，由于各个项目的研究目标、研究内容、技术指标、技术方案的不同，导致其科研经费估算具有各自的特殊性。目前，与航天型号科研经费相关的估算依据虽然对科研项目的成本有较详细的规定，但对各项费用并没有明确的开支范围及限额标准。因此，要求项目承担单位的技术人员准确、合理地估算科研经费存在较大的困难。虽然在经费估算过程中均要求有财务人员参与经费估算，但实际效果并不理想。项目负责人忽略经费估算的重要性、专业性，财务人员不了解航天领域的专业知识，加之估算时收集的资料信息匮乏等，都会导致经费估算有较大的随意性，缺乏科学性。

二、存在的主要问题

经费估算具有估计和测算两方面的含义，不准确或不合理的经费估算是指已经完成，但实际证明偏离或不符合实际需要的经费估算。目前，航天型号科研经费估算主要存在以下问题：

1.对经费估算依据的理解存在偏差

在航天型号科研经费估算中，不同编制人员对经费成本科目的理解存在差异。例如，为自制专用设备购置的原材料或元器件是在材料费中列支还是在专用费中列支；专用软件、专用设备等自研过程中的设计工作是在设计费中列支还是在专用费中列支。对差旅费、会议费等支出科目的理解也存在偏差，各单位按照自身的需求估算，其额度大大超过了国家标准。支出科目理解的偏差直接导致了估算与支出的不符。

2.采用 “分配”方式进行经费估算

在航天型号科研经费估算中，一些项目承担单位对经费估算过于随意，通常参照类似的航天产品研制经费确定“总盘子”，然后根据各分系统的研制情况对“总盘子”进行分配。在分配过程中，总体单位往往占据主导地位，控制着各分系统经费的估算。对于存在竞争关系的协作单位，分配的原则有时是为了平衡利益，而不是与承担的任务相匹配，从而使得经费估算出现“凑数”的情况。

3.对经费估算依据的叙述过于简单

航天型号科研经费估算应当对各项支出科目的开支范围、列支理由等进行详细说明。但在实际操作过程中，绝大多数估算人员忽略了费用列支理由的重要性，其表述过于空洞、不明确，有的甚至认为，估算理由及说明越笼统越好。这种不严肃的估算产生的后果是很严重的，因为在评审过程中，专家常常会根据经费估算的依据及说明来判断经费估算是否合理，特别是对于那些科研经费支持力度不确定的项目，依据及说明越详细，规范的项目就越可能获得较充足的经费支持。估算方法是否科学、估算理由是否充分，对最终能否获得较充足的经费支持起着至关重要的作用。

三、估算依据

目前，航天型号科研经费估算的依据主要有财政部、原国防科学技术工业委员会文件——《国防科研项目计价管理办法》（计字〔1995〕第1765号）和《国防科技工业科研经费管理暂行办法》（财防〔2008〕11号）。两者均为计价的政策性依据文件，它们主要有以下区别：

1.适用范围不同

虽然1765号文件和11号文件均作为国防科技工业试制产品、技术基础和应用基础研究等科研项目经费估算的依据，但1765号文件旨在规范国防科研项目计价工作，侧重适用于武器装备研制科研项目，是军队和承担国防科研项目的主管部门、相关单位加强国防科研试制费用管理的依据。11号文件旨在保障国防科研项目的完成，提高经费使用的合理性，侧重适用于军转民科研项目，主要是国家国防科技工业局归口管理的科研任务经费估算的依据。

由此可以看出，军用航天科研经费估算主要依据1765号文件，而民用航天科研经费估算主要依据11号文件。目前，这2份文件都在使用。

2.科研经费组成不同

1765号文件规定科研经费包括项目成本、收益和不可预见费三部分；11号文件将科研项目经费划分为项目成本和项目收益两部分。两者的区别在于前者把不可预见费与项目成本、收益并行支列，而后者将不可预见费作为开支计入项目成本，这种差别直接导致了项目成本范围的不同。

3.开支科目定义不同

虽然1765号文件和11号文件规定的项目成本中均含有设计费、材料费、外协费、固定资产使用费等科目，但2份文件对这些支出科目的定义并不完全相同，对管理费计取的基数和比例规定也不一样。例如，1765号文件规定管理费按不超过设计费、材料费、外协费、专用费、试验费、固定资产使用费、工资费7项之和的15%计取，对于偏远地区的研制单位，管理费比例可适当提高，但一般不超过20%；11号文件规定，管理费统一按不超过项目成本的8%计取。

4.协调费的列支要求不同

1765号文件规定，项目总（主）承包单位负责系统技术协调所需的技术协调费应在合同计价中予以明确，研制主管部门为组织该项武器装备研制技术协调工作所必需的技术协调费应按国防科工局的具体规定执行。而11号文件规定，重大国防科研项目，经财政部和国防科工局协商后可计列项目协调费。

四、估算原则

航天型号科研经费大部分属于财政性支出，具备财政资源的有限性特征。经费估算的任务之一就是要将这部分有限资源合理地利用到型号研制的各个环节中去，使其发挥最大效益，并通过有效的控制和管理，保障型号任务的顺利实施。为此，航天型号科研经费估算除了要遵循政策相符性、目标相关性、经济合理性，同时还应遵循以下原则：

1.以研制任务为主导

要改变经费估算原有的思路，将经费估算从以资金为主导逐步转向以项目内容为主导，不是简单地根据确定的“总盘子”去分配经费，而是要围绕研究目标或研制任务的需求进行估算，同时，使研究计划、经费控制、项目管理能紧密结合。

2.以实际成本为基础

要坚持从实际出发，以成本作为经费估算的基础，不设置各项成本科目的比例，而根据航天产品类型或系列的不同，研究技术、产品继承性、经济风险性等的不同，申报单位财政事业费供给方式的不同以及具体科研项目本身需求的差异，力求估算和实际需求趋于一致，将费用支出据实计入项目成本。

3.经费估算的可控性

正确理解和准确把握国家对航天型号科研经费估算的基本要求，明确各估算科目的开支范围和支出标准，使估算统一在同一原则和标准下，以保证各项费用具有可比性。

五、合理估算的建议

1.建立经费估算人员内部协商沟通机制

航天型号科研经费估算应由包括技术人员、财务人员和经费管理人员在内的项目组织体系来完成，各类估算人员要相互配合，通过充分协商沟通，达到科学、合理地估算科研经费。技术人员应采用工作分解结构，严格按1765号文件或11号文件的开支科目对项目开支内容进行分解；财务人员根据技术人员提供的开支分解包，按规定将各项开支内容列入相应的成本科目，同时全面收集设备、材料等相关市场价格，提供燃料动力费、差旅费、会议费、劳务及工资等相关费用标准，作为经费估算的成本依据；经费管理人员从项目决算、审计的角度出发，对科研经费的政策相符性、任务一致性、周期连贯性及限额标准等进行审查。

2.正确理解开支范围和标准

范围和标准是开支规范的重要内容，在航天型号科研经费估算过程中，应正确理解开支范围，杜绝盲目扩大开支，合理把握开支标准，尽量剔除模糊开支，以保证估算的规范性和科学性，如自研设备、自行开发软件及委托外协单位进行的设计工作不能在设计费中列支；专用费的估算不应包括基本建设、专项投资等项目发生的软硬件设备等的购置费；材料费不应大量列支办公材料购置费用；燃料动力费估算应注意与办公日常水、电、气、暖消耗费的区分；召开会议而发生的出差费用不能在差旅费中重复列支等。

3.重视估算依据及说明的论述

航天型号科研经费估算的依据及说明是计算成本开支的根据，是各项成本量化的表现。估算依据及说明是否充分合理在一定程度上影响了科研经费评审的结果。因此，在经费估算过程中，重视经费估算依据及说明的论述是非常必要的。

例如，设计费估算时应根据实际参与设计的人员数量和时间进行估算，估算的费率应根据设计工作的难易程度而定，不同的项目不能采用统一费率估算。材料费估算时应尽量细化材料内容，将数量、单价和标准等量化指标列全，消耗的数量必须与科研工作量相当。外协费估算应当在技术方案中对涉及的工作量、技术要求进行相关论证，并说明申报单位不能承担的原因、拟定的外协单位以及外协次数、价格等估算依据，外协费用不宜过高；对于总体性的设计、试验等工作不宜外协。燃料动力费估算应考虑消耗的数量和承担的科研任务之间的相关性，费用价格应符合基本标准。固定资产使用费和工资及劳务费的估算，首先应明确项目承担单位的性质，不同性质的单位，其费用的估算方法不同。差旅费应按照出差地点、事项和科研项目的关联性，对出差人数、住宿标准、补贴等进行合理估算。

合理而科学的经费估算，不仅能够节约宝贵的财政资源，还能够为航天型号的顺利实施提供保障。我国航天科研经费长期以来投入不足，在实际科研经费管理中，更应注重积累经费估算经验和对科学估算方法的探索，促进我国航天事业的发展。