行政机关全面预算管理应用研究

新疆公安厅特别侦察队 陈建立

随着服务型政府建设的推进，国家民主化、法制化建设进程的推进，行政机关财务公开已经成为一种趋势，国家部委率先公开财政预算就是这种趋势的铁证。在此背景下，研究行政机关预算管理问题，具有重要的现实意义。

一、行政机关推行全面预算管理的必要性

全面预算管理是当前企业广泛采用的一种财务管理办法，主要是利用预算对资源进行分配，并对分配的执行情况进行考核、监督和控制，以便达到预定的目标。对于行政机关而言，积极吸纳企业的这种全面预算管理方法，具有现实必要性。

(一)可以增强资金使用的计划性

首先，有助于增强单位内部各部门资金使用的计划性。全面预算管理的第一个步骤就是单位内部各部门编制预算书，各部门根据往年工作的基本情况，本年度的工作计划，来预测各季度、半年度及全年的资金使用情况，并按照单位最终下达的资金使用额度来决定资金的使用，这将增加资金使用的计划性。其次，有助于增强整个单位资金使用的计划性。全面预算管理实质上是对于一个单位而言的，在全面预算管理体系下，各部门的资金使用情况已经基本清晰，单位统筹的各项工作已经基本清晰，以此来确定和预算资金使用情况，可以有效的提高资金使用的计划性。再次，增强了资金在各部门之间的调节性。全面预算管理不仅对各部门的资金使用情况进行了分析，对各部门的季度、半年度资金存余情况也较为清晰，同时也对涉及到多个部门的重大事项资金使用情况进行了预测，从而避免了各部门“打架”或者“推诿”的情形，增强了各部门资金使用的协调性与计划性。

(二)可以有效降低行政成本

在我国，行政成本过高、甚至部分行政机关铺张浪费的现象一直存在，推行全面预算管理，首先，可以通过全面预算的方式来进行成本控制。全面预算的重要环节在于执行预算，如无重大事件的出现，各部门及单位都无权透支资金，这一方面使得一些开支无法进入单位预算而取得资金使用权，另一方面在执行预算时部分开支也必须得到压缩，这就降低了行政成本。其次，可以形成一种软约束。全面预算管理一般是针对某一年度进行预算，这会使得单位领导、单位内部部门负责人对年度开支形成一个总量概念，无形中形成一种成本控制理念，从而在日常活动中更加重视行政成本的节约。再次，有助于解决行政经费紧张的难题。全面预算管理既给一些必要的活动以经费支出，又对一些不必要的开支进行了压缩，且在各部门之间可以有条件的进行资金调节，从而可以缓解个别部门甚至整个单位经费紧张的难题。

(三)可以更加方便的进行监督检查

推行全面预算管理，首先，可以通过资金的支出情况进行常规性的检查。由于全面预算已经将各项工作于资金进行了关联，因此，通过财务软件中资金流动情况就可以方便的检测到各项工作的开展情况，以及资金的使用情况，从而可以方便的进行日常检查。其次，可以提高监督管理的有效性。在全面预算管理体系下，一方面，通过预算已经将可能的腐败漏洞进行了预防和封堵，从而保障了资金的安全，另一方面，纪检、审计等部门可以根据重点工作、重点事项的预计情况来重点进行监督检查，既增加了监督的针对性，又可以节省监督成本。

二、行政机关推行全面预算管理面临的难题

行政机关推行全面预算管理，面临部分单位突发事件较多，部分干部职工预算执行意识淡薄，全面预算管理体系尚不完善等方面的难题。

(一)部分单位突发事件较多不利于全面预算的实施

按照国际经验，当前我国处于经济社会发展矛盾凸显期，处于环境污染较为严重的一个时期，在这一时期，各种不稳定的因素较多，而行政机关则需要对这些突出的问题，各种矛盾进行处理，这必然会增加这些单位的行政开支，从而给全面预算控制带来挑战。特别是在一些乡镇基层单位，边穷地区，由于其财政收入相对较少，列入预算的资金不多，可用于调节使用的资金不够，一旦发生群体性事件，或者重大污染事件，则单个事件带来的开支可能会使得整个部门或者单位的资金全部透支，从而难以在后续时期对预算进行实施。

(二)部分干部职工预算执行意识淡薄

全面预算管理，需要全员参与，这样才能使得整个预算能够得到实施。但是，部分单位干部职工预算执行意识淡薄，认为“国家的资金，用完了难道不会再拨点过来”，“我一个人多用点，其他人少用点不就可以了”，“预算执行是领导的事情，我想用的还是要用”的职工不在少数，并且部分处于预算内部但可用可不用的资金控制较难，从而使得单位领导、全面预算执行情况监督人员也无法准确的对这种行为进行定性，给预算执行带来了不小的挑战。

(三)全面预算管理体系尚不完善

首先，预算执行情况评价体系还不完善。如何对预算执行情况进行评价，需要评价指标，这种指标不能简单的以是否与预算书吻合程度来进行测评，而应该是根据具体工作的完成情况，资金的使用情况以及全年部门、单位工作职责完成情况的一个综合，这就使得整个评价体系的建立和完善较为复杂，还需进一步研究和探讨。其次，预算执行奖惩体系尚不完善。只有完善的激励制度，才能更好的推动全面预算管理体系的落实和执行。但当前还没有将预算执行情况考核结果纳入到干部升迁、工资奖金福利的确定等内容中来，也没有相应的配套的惩戒措施，从而使得预算管理难以取得更好的效果。

三、行政机关推行全面预算管理的对策建议

行政机关推行全面预算管理，可以从科学的进行预算编制，强化落实严格监督检查、对预算实行适度的柔性控制等方面着手。

(一)科学的进行预算编制

首先，在预算编制过程中要反复的征求意见。在各部门、单位总体预算编制初稿形成后，要全面的征求意见，特别是部门负责人的意见，以便协调解决好预算编制中存在的明显问题，防止预算与实际情况严重脱节情况的发生。其次，要将预算与行政管理职能、管理目标相结合，在预算编制过程中，要结合单位总体工作计划、工作目标，各部门工作计划、工作目标进行对于能进行阶段性划分的目标，可以将预算支出与阶段性目标执行情况进行衔接，即使不能分割的，也可以在季度、半年度等重要时间点上对工作进度等进行有效的评估，以便按照进度来确定资金的支出，从而达到预算控制的目标。

(二)强化落实严格监督检查

首先，要从上而下推行全面预算管理。在具体的工作过程中，领导干部要带头参与、落实预算制度，以便起到上行下效的作用。同时，要动员全体干部职工积极的参与到预算控制当中，以确保预算的执行。其次，要进行严格的监督检查。行政单位要通过设计科学可操作的考核指标，由财务、审计部门等以量化的形式对预算执行情况进行考核，并进行综合比较，找出预算执行中存在的问题，总结成功的经验，以便为下一年度预算编制提供参考。再次，要建立责任追究制度。对于考核不合格或者严重脱离预算的部门，要对其负责人进行责任追究，以便提高预算执行的效度。

(三)对预算实行适度的柔性控制

全面预算管理是一个量化的、刚性的制度，但行政部门的工作内容决定了这种刚性制度的缺陷。因此，可以实行适度的柔性控制。首先，要明确预算修改或者超出预算支出的申报审批程序，对于相关的部门，要求其做出书面说明，并由单位党组及相关办公会议进行讨论。其次，在预算编制与执行过程中，要给予一定的浮动空间，预算编制完成后，单位领导要根据各部门的实际工作，给予大小不同的幅度范围，并责成各部门负责人对这种幅度范围进行有效的控制，以便提高部门负责人的积极性，从而有利于全面预算管理的执行。

[1]曹岷.运用先进管理方法实现全面预算管理的有效创新[J].商业经济，2006（9）：57-58

[2]王倩.浅谈全面预算管理的意义及存在的问题[J].公用事业财会，2006（3）：52-55

[3]王鸿.实施全面预算管理应注意的几个要点[J].公用事业财会，2007（1）：54-55