澳大利亚危机评估体系研究

张 丽

（新疆大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830047）

澳大利亚危机评估体系研究

张 丽

（新疆大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830047）

危机评估是危机管理的前哨，决定着危机管理的成功与否。本文通过介绍澳大利亚危机评估的组织机构、参与者、评估过程等，指出澳大利亚危机评估体系具有流程标准化、方法多样性、社会参与度高等特点，并认为这对我国危机评估工作具有重要的启示意义。

澳大利亚；危机评估；标准化

一、澳大利亚危机评估概述

澳大利亚关注危机的评估已有较长时间。早在1995年，为了提高危机的管理能力，澳大利亚就与新西兰合作，共同开发、制定了一套化的《风险管理标准》。该标准被认为是世界上第一套危机管理体系，能够适用于不同部门、不同类型的危机管理。标准对危机管理的全过程进行了规范化的设计，其中就包括危机评估。

（一）组织管理

根据澳大利亚的危机管理体制，危机评估组织体系分为三个层次，即联邦政府、州政府和地方政府。联邦政府危机评估事务的管理部门是隶属于澳大利亚国防部的联邦应急管理署（简称EMA）。同时，作为澳大利亚危机管理的实体机构，EMA也负责全国性的危机管理，包括危机的预防、准备、响应和恢复等。各州和地方政府也均有自己的危机管理部门，负责本地区的危机管理工作。其中，州是处理危机事件的主体。当地方政府不能处理危机事件时，将会向州政府提出救援申请。如果事件超出州政府的应对能力，州政府的相关人员将会向联邦政府提出救援申请。通常情况下，联邦政府主要向州政府提供指导、资金和物质支持，并不直接参与管理。

（二）评估依据

澳大利亚危机评估的法律基础是2003年通过的《灾害管理法》。具体指导文件是《风险管理标准》和《风险管理标准指南》。除此之外，还有AS/NZS ISO 9000质量管理体系、AS/NZS ISO 14004环境管理体系、ASISO 15489文件管理标准等一系列标准管理文件。

（三）参与人员

作为联邦政府负责危机管理的具体机构，EMA是全国性危机事件的评估主体，各州和地方政府的危机管理部门是本地区危机评估的主体。但与此同时，澳大利亚政府也指出，危机的评估离不开公众和社会组织的参与。因此，除了危机管理人员外，评估的参与者还应该包括社区代表、警务人员、福利代表、消防官员、救护人员、技术专家、公共事业机构、行业协会代表等，以此形成基于合作的治理机制。

（四） 评估体系

根据《风险管理标准》及《风险管理标准指南》的规定，澳大利亚危机管理过程可以分为构建关联、识别危机、分析危机、评估危机和处置危机五个阶段。在这五个阶段中，任何一个阶段都离不开沟通与协商和监督与审查这两项支持活动。其中，沟通与协商能够为危机管理提供一个有效的话语表达平台，增进公众对于危机及其管理过程的理解，建立共识，并使得危机管理参与者认识到自己的角色及其职责，最终形成一个“合作治理”机制。而监督与审查则能够确保危机管理计划实施的有效性，并为危机管理的绩效评估提供依据，同时有助于对危机管理活动进行经验总结。

从表面上看，危机评估主要是指第四阶段，危机识别的方法取决于危机管理的环境。因此，不同的危机识别可采用不同的方法。但在具体选择中，《风险管理标准指南》中提出了几点建议：第一，建立在不同观点和经验基础之上的头脑风暴法，有助于取得共识，因而也是识别危机的首选方法；第二，诸如流程图表、系统分析、危害与可操作性分析（HAZOP）、业务建模等结构化技术具有良好的成本效益，可以用于那些有可能带来灾难性后果的危机识别中；第三，在情况不太明确时，识别中应该运用情景分析等方法；第四，在资源受限的情况下，结构化的方法能够达到较好效果；第五，许多时候，通常需要对危机进行多层次的识别才能最终确定结果。

（五）分析危机

在对危机进行识别之后，便进入了危机分析的阶段。分析危机是对危机的进一步认识，目的是对危机等级（影响程度）进行判断。在这一阶段，主要有三项任务：

1.评估现有管理措施。对现有危机管理措施的评估，目的是为了掌握现有危机管理的能力和水平，从而判断哪些危机可以利用现有管理措施予以消除，哪些危机必须采取新的措施予以消除。在具体评估内容上，可以是立法状况、社区教育与宣传、应急预案、互助协议、应急培训等等。经评估，如果现有措施难以消除危机，就需要进入后果和可能性分析阶段，以便后期确定危机的等级。

2.对后果和可能性进行分析。对于那些现有危机管理措施难以消除的危机，就有必要对其后果和可能性进行分析。根据《风险管理标准》的解释，后果指的是危机事件的产出结果。这种产出结果可能是一种积极性的影响，也可能是一种消极性的影响。在具体危机事件中，其后果有可能是其中的任何一种，也有可能相互转换。可能性则是指潜在的风险因素转化为现实危机事件的发生概率。对于危机与后果和可能性的关系，可以用一个简单的公式进行表达：

危机=后果×可能性（R=C×L）

在这里，R代表危机（等级），C代表危机事件发生所带来的后果，L代表危机发生的可能性。因此，对于危机的分析，主要是对后果和可能性的一种分析，并最终按照特定次序对其影响程度和发生几率进行描述。在结果和可能性的分析中，既可以运用定性分析的方法，也可以运用半定量和定量的分析方法。分析方法的不同，导致对后果和可能性的表示方式也有所不同。表1和表2中分别举例说明了后果和可能性的定性描述方式：

表1 对后果的简单描述（举例）

表2 对可能性的简单描述（举例）

3.确定危机的风险等级。确定危机风险等级是在对后果和可能性判断的基础上，对危机影响程度进行一定的划分。对于危机风险等级的表示方式，可以有不同的类型。但需要注意的是，如果是运用定性分析方法对后果和可能性进行分析，那么危机等级也只能用定性指标予以说明。表3根据表1和表2的分析结果，对危机等级进行了划分，将危机的风险等级从高到低依次划分为“非常高”、“高”、“一般”和“低”四个等级。除此之外，也可以运用其他划分手段，如按照由低到高的顺序将危机风险等级划分为“绿色”、“黄色”、“橙色”、“红色”四个等级。

不同风险等级的危机，表现出来的危机事件类型会有所不同，造成的最终影响也会有所不同（见图1）。一般来说，越是风险等级高的危机，就越需要高层管理者予以关注，并明确管理职责；而越是风险等级低的危机，就越不需要启动备用资源，越是可以通过现有措施加以解决。

表3 危机等级矩阵（举例）

资料来源：HB436RiskManagementGuidelines——

（六） 评估危机

评估危机是将危机分析结果与危机的评估标准（“构建关联”阶段制定）进行对比，以此确定危机是否需要采取处置行动，以及处置的优先度如何。值得注意的是，评估结果的确定过程不只是简单的比较过程，还需要考虑其他因素。首先，在做出是否处置的决定时，除了依据危机分析结果和评估外，还应该考虑多个危机事件的累积效应、控制不确定的信心、危机事件的具体结果等因素；其次，在确定评估结果的过程中，不应简单地将危机划分为处置或不处置两类，还应该考虑到“可容忍危机”的存在。根据“最低合理可行的原则”，在可忽视的危机和必须处理的危机之间，还存在一种能够容忍的状态。对于处在这一状态的危机，并不一定需要立即处置（如图2）。“可容忍危机”的存在，就要求在评估结果中反映危机处置的先后次序，判断不同危机的处置优先度。只有综合考虑上述因素，才能对危机做出正确评估。表4提供了一个危机评估分析的案例。

资料来源：HB436RiskManagementGuidelines——CompaniontoAS/NZS4360:2004,P66.

表4 危机评估（举例）

续表

二、澳大利亚危机评估体系的基本特点

（一）评估流程的标准化

《风险管理标准》自制定以来，就被澳大利亚政府采用，成为澳大利亚危机管理的指导手册。《风险管理标准》与《风险管理标准指南》共同为澳大利亚建立起了一套标准化的危机管理体系。在对危机评估的指导方面，《风险管理标准》和《风险管理标准指南》对评估流程进行了基本的设定，规定了危机评估必须经过的几个环节，以及每一环节的目标、任务、方法、工具等。这就使得危机评估流程呈现出标准化特点，不仅规范、合理，而且便于操作，能够有效指导危机的评估，保证了危机评估的准确性。

（二）评估参与的广泛性

在澳大利亚危机评估过程中，特别强调社会的广泛参与，并主张建立一个沟通与协商的合作机制，为危机评估乃至危机管理的所有阶段提供支持。在澳大利亚危机评估中，参与者除了政府应急管理人员外，还包括了社区代表、警务人员、福利代表、消防官员、救护人员、技术专家、公共事业机构、行业协会代表以及其他利益相关者。这种广泛参与不仅有助于集体智慧的发挥，而且能够在不同利益诉求的基础上建立共识，确保危机管理活动的有效性。

（三）评估方法的多样性

针对危机评估的不同环节，《风险管理标准指南》提出了不同的可供选择方法。例如在对危机识别过程中，针对不同的危机管理背景，可以采取头脑风暴法、结构化技术、系统分析、情景分析等不同的方法；在危机分析环节，既可以采用定性方法，也可以采用半定量和定量的方法对后果和可能性分析。这些多样化的评估手段，能够有效确保评估结果的真实性和准确性。

（四）评估能力的持续改进

评估能力的持续改进主要体现在两个方面，一是对《风险管理标准》的不断完善，二是注重危机管理者应急能力的培训。《风险管理标准》首次制定于1995年，1999年和2004年分别对此进行了两次修改。2004年修改后的第三版《风险管理标准》，在内容上较之前两版有很大更新，能够更好的适应危机管理实践的需要。此外，澳大利亚政府还制定了一系列管理标准体系，以完善危机管理。在危机管理者应急能力培训方面，澳大利亚国防部下设有澳大利亚应急管理学院，专门从事危机管理者的应急能力培训，提高危机管理者的应急水平。

三、启示

澳大利亚建立的标准化危机评估与管理体系，对我国危机的评估有着重要的启示作用。当前，我国正处于经济转型、社会转轨的关键阶段，危机事件频发。有学者统计，2009年全国共发生了9万多起群体性事件。如果加上各类灾害事件，将远远超过这个数字。为了应对频发的危机事件，国务院于2006年发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，并在此基础上制定了一系列专项预案。2007年，国家又颁布实施了《突发事件应对法》，进一步完善了危机的管理体制和机制。但不容忽视的是，在我国目前的危机管理体系中，危机的评估工作还存在许多不足。现有法律法规均未对危机评估工作做出明确而又系统的规范指导，也未建立起规范的标准管理体系。因此，在完善危机评估体系的过程中，可以借鉴澳大利亚的一些实践做法与经验。

一是要尽快制定出台“危机管理指南”。虽然各类危机的产生原因复杂多样，危机的具体表现形式也不尽相同，但是其评估工作有共同之处。目前我国虽然制定了《国家突发公共事件总体应急预案》，但其规定较为概括化。因此，通过制定“危机管理指南”用以规范危机管理的基本流程，并对包括危机评估在内的各环节进行技术指导，从而提高地方政府的危机评估与处置能力。同时，也可以借鉴澳大利亚的标准化管理经验，将质量管理体系引入到危机管理中，提供危机评估的准确度。

二是要注重危机评估中的合作与参与。在危机评估过程中，政府是主体，但不是唯一的参与者。当前，随着我国危机管理的不断完善，在危机评估中也有专家、相关机构等的参与。但总体而言，参与人数较少、范围有限。因此，应该建立基于合作的“共同治理”机制，畅通公众参与渠道。

三是应加强对公务员应急能力的培训。公务员应急能力的高低，在一定程度上决定了危机管理活动的成功与否。目前，我国很少有对公务员应急能力的专业培训，因此，应加强公务员日常培训中的应急能力提升。除此之外，也可以借鉴澳大利亚危机评估的经验，通过设立“评估项目”来提升公务员的应急能力。

［1］张海波.公共危机管理研究的基本问题——概念、框架、理论、方法与发展趋势［J］.公共管理高层论坛，2006，（1）.

［2］Rosenthal,Uriel,Paul’t Hart and Alexander Kouzmin.The Bureaupolitics of Crisis Management［J］.Public Administration,Vol.69,Summer 1991:211-233.

［3］Australian Emergency Management Institute.Introduction to Emergency Risk Management［EB/OL］.2010-2-15.http://ierm.ema.edu.au/ierm/about_erm/index.htm.

［4］Standards Australia,Standards New Zealand.HB 436,Risk Management Guidelines——Companion to AS/NZS 4360:2004［S］.Sydney:Standards Australia International Ltd,2004.

［5］于建嵘.群体性事件症结在于官民矛盾［EB/OL］.2011-2-28.http://www.china.com.cn/book/zhuanti/qkjc/txt/2010-01/13/content_1922 8539.htm.

Research on the Australia’s Crisis Evaluation System

ZHANG Li
（School of Political Science and Public Management，Xinjiang University,Urumqi 830047,China)

Crisis evaluation is the first step of crisis management,and determine whether the crisis management to be successful.Through introduce the organizations,participants and procedures,this paper state that Australia’s crisis evaluation system has the characteristics of standardization process，diversitymethods，high degree of social participate,etc.Finally,the paper maintains that Australia's crisis evaluation system has important implications for China’s crisis evaluation work.

Australia；crisis evaluation；standar dization

D630.8

A

1009-6566（2011）02-0098-05

2011-03-15

张 丽（1979—），女，新疆乌鲁木齐人，新疆大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共部门人力资源管理、公共危机管理。