防控风险：湖北为县委书记“排雷”

■易丽丽

防控风险：湖北为县委书记“排雷”

■易丽丽

湖北提出风险预警防控，旨在加强对县委书记的激励保护，努力为县委书记营造能干事、干成事、不出事的社会环境。这实际体现了一种监督的新理念。

朱慧卿/C F P

自古以来，县级政权就是政权体系中最为关键的一级，古人曰“郡县治,则天下治；郡县安，则天下安”。在当今，“根基不牢，地动山摇”则形象地说明了县级政权的重要作用。县委书记这一干部群体以占全国处级以上领导干部总数不到1%的比重，却承担着政权根基稳固的重任。

《人民论坛》杂志一项调查显示，县委书记属官场十大高风险岗位之一，并且排在前三位。2010年9月上旬，湖北省纪委、省委组织部联合印发了《湖北省县委书记岗位风险预警防控办法（试行）》（以下简称《防控办法》）。这是全国第一个关于县委书记岗位风险预警防控的文件。

扁鹊的医术与风险预警

《防控办法》共五章十八条，分别对县委书记岗位风险的总则、防控内容、防控措施、信息收集及处置、附则等做出了规定。《防控办法》从酝酿到出台，湖北省纪委一直很低调，早在2009年8月，湖北省纪委和黄冈市委就联合组成课题组对“县委书记岗位腐败风险防控”进行研究，课题组调查走访了20多位在任或曾任县委书记的干部。2010年1月，课题组在北京召开“县委书记岗位风险分析及预警防控”研讨会，邀请相关专家建言，最后形成了《防控办法》的雏形。

此办法出台后，各大媒体争相报道，一时间“防控县委书记‘霸权’”，“勒紧县委书记的权力‘缰绳’”，“给县委书记套上‘紧箍咒’”等醒目标题将公众聚焦在县委书记这一特殊的岗位上。《防控办法》中所指的县委书记岗位风险，着眼于县委书记岗位职责的特征，指县委书记在履行公职中发生腐败行为的可能性及这种可能性的判断与认知。

“风险”一词的由来，追溯到远古时期，渔民这一职业群体在长期的捕捞活动中，深深地体会到“风”给他们带来的无法预测、无法确定的危险，“风”即意味着“险”，由此有了“风险”一词。县委书记岗位风险的前提假设是岗位有危险。险从何来？有人称县委书记位重权大，“除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别”。危险藏在大权的背后,尤其是缺乏有力监督时。《防控办法》中锁定县委书记岗位“五大”风险：一是执行政策失真的风险；二是选人用人失准的风险；三是重大决策失误的风险；四是从政道德失范的风险；五是递延权力失控的风险。

我们先从《扁鹊的医术》这则故事说起。魏文王问名医扁鹊说：“你们家兄弟三人，都精于医术，到底哪一位最好呢？”扁鹊答：“长兄最好，中兄次之，我最差。”魏文王再问：“那么为什么你最出名呢？”扁鹊答：“长兄治病，是治病于病情发作之前。由于一般人不知道他事先能铲除病因，所以他的名气无法传出去；中兄治病，是治病于病情初起时。一般人以为他只能治轻微的小病，所以他的名气只及本乡里。而我是治病于病情严重之时。一般人都看到我在经脉上穿针管放血、在皮肤上敷药等大手术，所以认为我的医术高明，名气因此响遍全国。”

这则故事说明了一个简单的道理：事后控制不如事中控制，事中控制不如事前控制。湖北预警防控县委书记岗位风险正是着手事前控制，让县委书记知道“危险”、查找“风险”，治病于病情发作之前，上升到制度层面为县委书记“排雷”。

历数改革开放以来因腐败倒下的县委书记，令人触目惊心。从改革开放第一个因腐败被枪毙的广东省海丰县原县委书记王仲，到河南2006年以来查处贪污受贿犯罪的县委书记22名。2007年四川省仁寿县前任县委书记钟建初因受贿被判14年，后任张敏在两年后被双规，县委书记“上演”前腐后继。2010年曾是广安市推荐的2009年“四川省优秀县委书记”人选漆小林落马，全国最贪县委书记、被网友封为“报销王”的云南省文山州麻栗坡县原县委书记赵仕永落马……

县委书记成为腐败“重灾区”，县委书记岗位成为高危岗位，“扁鹊”们才各显身手。湖北出台《防控办法》将监督关口前移，防患于未然，做一回扁鹊长兄。

创新与质疑

《防控办法》针对县委书记岗位风险，明确了防控内容。如在选人用人方面，重点防止违反干部选拔任用工作原则、标准、程序和纪律。“建立和推行县委书记不直接分管人事”被媒体高度关注。其中，列举不插手工程招投标和土地划拨、拍卖、资产转让置换等条款，实际上这些都是县委书记可能腐败的“雷区”。另外，还强调建立县纪委与市州纪委关于县委书记岗位风险预警防控的联系沟通机制，“县纪委可以将掌握的县委书记腐败迹象直接向上级纪委报告”这一举措被报道的频次极高。

建立县委书记廉政考察制度，对县委书记廉政情况进行群众满意度测评；建立县委书记岗位风险信息收集、分析评估、风险处置、风险预警处置整改制度。这一系列的制度都是防控县委书记岗位风险的制度举措。

《防控办法》提出风险预警防控，旨在加强对县委书记的激励保护，努力为县委书记营造能干事、干成事、不出事的社会环境。这实际体现了一种监督的新理念。笔者在美国访谈美国政府责任署GAO（前身美国审计署）官员时，GAO作为美国联邦政府最重要的监督机构，其监督理念已从监督者与被监督者之间的对抗关系，转变为共同促进工作改进的伙伴关系。这一监督新理念给笔者留下特别深刻的印象。湖北县委书记岗位风险预警防控同样以从发展、激励为出发点，为县委书记做好“例行体检”，兼职“保健医生”角色。

但是，对两项所谓的创新，笔者有不同看法。

一是“建立和推行县委书记不直接分管人事”。有人认为这是《防控办法》中的一大亮点。“要想富，动干部”，县委书记因用人腐败而倒下的比比皆是。安徽颍上县原县委书记张华琪“动干部”最多的一次就调整了190名干部；山西翼城县原县委书记武保安卖官受贿29次收受88.8万元；长治县原县委书记王虎林离任前不到两个月内集中“批发”432顶官帽。

一位要求匿名的副县长提出了质疑，“县委书记本来就没有人事权这一项，人事是政府序列的人事局管，县委书记不直接分管人事这是一个伪命题。但县委书记会私下和人事局长说，动任何一个人都要我点头”。另一位基层官员说：“县委书记压力很大，想做成事，身边需

要一批自己的人。不管人事，不现实。提拔一个干部莫非‘论资排辈，论功行赏，论德讲情’三个标准，基层干部能力区别不大，‘讲情’往往排第一位。”

根据《党章》规定，县委书记并没有主管干部人事的条款，理论上这是一个伪命题。但《防控办法》是着眼基层实际，提出不直接分管人事是限制县委书记的权力，换句话说，限制其在用人上的作用就是防控风险要起的作用。

二是“县纪委可以将掌握的县委书记腐败迹象直接向上级纪委报告”。这也被媒体称作是一大创新。笔者认为向上级纪委报告不是创新，而是尽职，是履行职能到位的问题。按《党章》规定，“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作”。既然是在上级纪委的领导下，那么向其报告就是履行职责。

纪委在同级党委的领导下，县纪委书记通常是县委常委，同在县委书记领导下，揭开县委书记腐败的盖子需要勇力更需要魄力。“纪委书记除非和县委书记感情特别不合，不然不会向上报告，县委书记可以拿掉纪委书记的官帽子。”基层官员如是说。

监督的灵魂是独立性，但纪委双重领导的身份显得尴尬。“县纪委可以将掌握的县委书记腐败迹象直接向上级纪委报告”，直面了双重领导的尴尬，但关键问题是要有措施保障和保护直接报告的落实力度和持续性。

湖北县委书记岗位风险预警防控同样以从发展、激励为出发点，为县委书记做好“例行体检”，兼职“保健医生”角色。

《防控办法》中还有一些新举措值得肯定，对县委书记廉政情况进行群众满意度测评，此举措是通过制度强化外部责任，体现权为民所赋。而之前的监督侧重对组织负责，仅仅强调内部控制。建立县委书记岗位风险信息收集、分析评估、风险处置、风险预警处置整改制度，给监督的难题“信息不对称”进行了破题，强调处置整改体现了监督的最终目的是持续改进。

给监督县委书记支招

党的十七届三中全会闭幕后，中央组织了2000名县委书记首次集训，并建立了县委书记轮训常态化的机制。2010年10月，中央发文要求所有省巡视组都展开对县（市、区）的全面巡视，如此密集地对县域进行巡视，还是首次。2010年11月中旬，中共中央纪律检查委员会和中共中央组织部，联合发布《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》在全国范围推动“县权”改革的试点。这一系列中央战略部署，都在为更好地治理县域，牢固政权根基努力。若要实现更有效的监督，还应在三个方面加强工作。

其一，保障监督的独立性。

有效率的监督机构的共同特征是独立性强。双重领导的制度安排下，监督者（纪委）并没有向委托人上级纪委报告信息的正激励，而监督者却有向委托人隐瞒信息的正激励，因为监督者与代理人（县委书记）是利益共同体，一荣俱荣，一损俱损。县纪委的预算、人员、办公条件改善都依赖同级解决，难以超脱。为了保障独立性，可以尝试“下管一级”体制。

巡视组因为经费、人员不依赖地方，独立性强，监督力度比同级纪委大。笔者也了解到，基层官员对巡视制度也有些忧虑，“找人谈话，除非特别有意见一般都不敢讲，因为不知道是否县委书记与巡视组关系好”。要求匿名的副县长告诉笔者，“最近来的巡视组，组长快退休了，在县里搞一个月，例行公事，县里安排在宾馆招待好，不敢怠慢。其实巡视组并不愿意见上访者，怕麻烦。”他认为，“突击巡视效果更好。”

其二，形成监督的合力。

审计是专业的监督力量，借助审计技术优势，加强纪委与审计的合作。2009年11月浙江省审计厅按照浙江省委组织部的要求，告别过去“只审县长不审书记”的审计办法，对县委书记、县长的经济责任进行同步审计试点，促进权力与责任对等，建立有效的权力制约机制。河南、云南也进行了审计县委书记的试点工作。审计在发达国家是最有力的监督部门，整合、盘活现有监督资源，才能形成监督合力。值得注意的是，进行县委书记离任审计，要避免审计部门做“顺水人情”，审计的结果要真正与晋升挂钩，而不是让审计变成评价为晋升添彩。

其三，加大公开透明的力度。

阳光是最好的防腐剂。从2004年中央首次提出“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度”，到2007年将党务公开作为党的一项组织制度写入党章，再到2009年中央党务公开领导小组在京成立，通过公开透明抑制腐败在高层已达成共识。在上级考核什么，下级就做什么的中国特色考核环境中，将公开透明的执行力度作为主要指标之一对县委书记进行考核评价，能够达到阳光防腐的效果。

（作者单位：国家行政学院公共管理教研部）