融合监管往哪走？

Ovum高级咨询师 | Craig Skinner

从全球来看，在融合趋势推动下，电信业及相关行业正在发生深刻的变化。现行的监管框架是围绕着传统技术、传统商业模式和传统市场结构构建的，急需要针对融合需求进行更新和升级。

新的政策和监管框架应以坚实的原则为支撑，同时应具备更灵活、更健康的实施方式，以应对整个行业向融合环境的过渡。

传统监管：孤岛式，基于技术制定

旧有监管框架中的法规适用于各自独立且有所区别的细分市场，内容则聚焦于网络基础设施、内容分发技术或通信技术以及商业模式的具体细节上。

正如图1所示，监管通常存在三个孤岛：广播、电信和互联网服务。每一行业部门独立运作，有着他们自己的问题和监管解决方案。

在相当长的时间里，电信业的主要重点是通过公共电话交换网（PSTN）提供一对一的语音通信服务。在大多数国家，最初都是由国有企业（或国家选定的垄断者）提供的，政府的政策目标无疑依靠这些电话服务供应商的经营原则和自律实现。

这些政策目标通常包括零售价格控制，以确保用户用得起；普遍服务和交叉补贴；与其他同类国有电话公司之间跨越国际边界的连接。

由近些年来看，向电信业引入竞争是一直在发生的趋势，同时，已与电信运营商完全独立开来的政府机构也推动着监管向更透明、明确的方向发展。各国的实施时间表和方法虽有显著不同，但也有一些基本相似点。

引入竞争的首要步骤之一是确定电信业务许可的要求和责任范围。这些业务许可是否由于对业务和网络标准规定得太死板而变得太狭隘？它们是否为电信领域的新进入者们提供了足够的灵活性？

举例而言，取决于国家政策目标和监管机构希望在市场上所保持的控制水平，电信业务牌照可能是仅限于特定的固定语音服务，也可能是涵盖广泛的一般性电信服务。

图1 旧有市场和监管框架

一家新的网络运营商试图进入一个已被现有运营商控制的市场，若想在其中取得一定市场份额，就必须成功将其网络和用户与已有网络和用户进行互联。这需要政府或监管部门的监管干预，以实现公平和公正基础上的任意连接。公平和公正的连接通常包含与成本有关的定价问题，以及无关成本的问题，例如响应时间、托管设施等。

随着时间的推移，采用长期增量成本模型的批量互联定价策略一直在发展。同样，电信业在技术方面的责任，如网络标准（特别是网络之间接口）、普遍服务、语音质量、频谱管理、紧急呼叫服务等，也在随着时间进行转移。随着竞争的引入，这一责任由原有的电话运营商向独立的监管机构转移。

以上提到的所有电信监管制度在过去一直主要关注语音通信，更具体地来说，后期是聚焦于固定语音通信。因此，普遍服务主要是要求提供对固定语音服务的接入，互联主要是语音电路交换，零售价格为固定语音价格，紧急呼叫电话服务也是通过固定语音服务去路由和定位紧急呼叫。绝大多数的标准甚至法规也都是基于底层PSTN网络技术来形成概念并落于纸面，而不是基于它们所提供的语音服务。

广电部分包含了电视台（无论是通过空中广播或有线电缆网络）和广播服务，同时与报刊也关系紧密，它们是一对多通信的主要手段。正由于其在影响社会价值观和文化规范方面发挥着核心和强大的作用，广电系统监管通常大量集中在所有权和控制权方面，并设置适当的公共内容标准。

政府重视的是，广电内容应该反映社会标准和公众期望，这往往是通过对内容、内容分类体系、行业行为规范，以及公众就不适当内容向广电公司和监管机构进行投诉的系统等多方面的监管约束来确保。

此外，广播通信的集中性，简化了监管机构与相对较少数的内容分发商就内容标准进行沟通的过程。

广电部门监管的另一主要重点，是对本地内容进行资金扶持、保障来源或播放。这是为了鼓励本地内容创意产业，并协助维护国家的文化价值观。尽管过去电信部门和广电部门在广播传输信号分配方面有很小部分的重叠，它们还是发展成了各自独立的大型的电信行业和广电行业。他们有各自不同的独立的网络基础设施、商业模式和法规。即使是他们的监管者，也都形成了各自独立的组织。

与电信业和广电业都不同，互联网是一个相对较近的发展现象，其主要增长时期约20年前才真正开始——得益于万维网的引入。尽管推动互联网最初增长的研究和初步开发来自政府，而后来互联网的主体发展已经形成了产业驱动。

专门针对互联网的监管在大多数国家其实很少，或者可以说根本不存在。互联网的全球性和产业驱动性，形成了市场推动下的技术标准文档（RFC等）和商业对等原则等，以实现互联互通并提供控制流量的能力。现有的相关监管主要存在于ICANN等类似组织，同时也有对诸如美国商务部控制域名系统根区域的国际性关注。

有关互联网监管，监管者越来越重视的一个领域在于网络中立，也就是说通过同一网络传输的数据包是应被同等对待，还是因其来源、内容或目的地不同而区别对待。

下一代监管：应基于业务制定

行业正处在向电信、广电、互联网的融合网络环境过渡的过程中。这种网络和业务融合正在许多国家发生，政府、监管机构和业内人士正在试图应对这些变化所产生的结果。

一个关键的问题是需要更新政策和法规以配合这种市场的改变，而不是使法规成为创新和市场发展中的障碍。

基于传统产业和传统基础设施的监管对现有网络和服务进行约束，并且可能允许新技术的发展直接绕过一些具体的技术规定，在一个有利于新技术的不平等的基础上进行竞争。而如果监管要求新技术必须符合以过时的理论为基础的监管框架的话，它也可能阻碍到创新和新兴市场领域的发展。

目前，法规更需要基于行业所提供的业务来制定，而不是基于传送技术。

政策和法规的考量点，目前需要从以部门和基础设施为区分的监管体系（如图1所示），向着更能反映融合市场结构的水平层状架构转变(如图2所示)。

政府和监管机构的监管原则不应该改变，但实施的重点和细节需要转移。在一个融合的环境中，监管重点需要包含更广泛的与融合网络相关的问题。在内容监管和保护消费者的领域，都有一些围绕竞争的关键领域需要重点监管。

监管机构将需要警惕潜在的反竞争行为，一些掌控着关键环节并具有市场话语权的主体可能在市场的横向或纵向竞争中利用这一点。

例如，控制着独家内容或垄断着区域网络接入的主体可能会利用这一点在纵向上要求客户也购买其相关网络接入或服务；在横向上，控制着独家内容的主体则可能大量聚拢内容和服务，这将大大减少消费者在其他一些竞争激烈的市场上所能享受到的多家选择权。

在物理基础设施层面，监管关注点与民用物理基础设施的接入（如管道、建筑布线）以及频谱等稀缺资源均相关。

接入网络具有规模经济性，随着市场渗透率的上升，每用户的连接成本将下降。基于成本价的民用基础设施接入可以大大降低具有竞争力的网络的成本，并形成一定的市场竞争压力。

图2 融合的市场和监管框架

虽然无线电报自1900年左右就已经存在，且点至点微波链路已用于回程传输，卫星通信和移动服务对于频谱的需求仅仅在过去20年间才变得显著起来。频谱是一种稀缺资源，而在移动宽带服务需求持续扩大的背景下，已经分得了大量频谱的广播服务正受到越来越大的压力。

在广电、电信和互联网的融合与竞争背景下，频谱应基于整体服务和整体传输网络的基础上进行管理，以确保实现最好的利用。当消费者对于高宽带和视频的消费不断增长，高速固定宽带网络广泛使用，我们需要审视将频谱用于广播视频在经济上是否仍然合理。在从模拟到数字传输的变化下，许多国家准备或已经开始释放一些电视广播频谱，比如“数字红利”计划；而其余的电视广播者所使用的频谱预计还将进行重新审视。

在网络层面，监管有必要关注，该网络在横向上是否与其他网络互联互通，以及在纵向上是否与相关的服务平台、设备和内容互联。互联网领域的网间互联模式主要基于商业基础。如果市场未能在互联互通方面形成竞争性成果，监管机构可能需要强制执行任意连接的原则。

在一家融合型运营商控制了关键基础设施的市场上，除了这个拥有者自己会提供垂直整合业务外，其竞争者也同样会通过这一基础设施提供竞争性业务，比如IPTV，但后者就面临着潜在风险——其内容传送的服务质量将很有可能低于基础设施的拥有者。这一问题可能通过纵向上的功能或运营分离的形式来解决，也可能通过网络承载层面的开放接入或网络中立来解决。

中间件服务支持平台及相关网络设备层很大程度上是一个竞争激烈的市场，因此并不需要直接的监管干预。这一领域的技术标准往往是全球性的，反映了这一时代内容和通信服务的国际性。在这一领域，监管者需要关注的要点在于，确保在网络或内容层面所存在的潜在竞争瓶颈没有延伸到平台服务及其设备层，并进而影响这一市场的竞争程度。

从广电的角度来看，内容被视为广播或电视内容，它是一种通过线性通道发布的流媒体内容，观众是被动地消费。而在一个融合的环境中，内容的含义需要放大，不仅仅是纯音频和视频，同样也包括应用软件和服务。

新的内容模式还需要由消费者发挥更加积极的作用，后者可以选择访问什么内容以及何时进行点播。在用户生成内容模式中，用户也会成为一个联合生产者的角色。

内容和服务需要用监管平等原则来处理，无论底层传输技术如何都应平等对待。当然，一些不同类型的仍需要以不同的方式处理，比如广播分类时间限制对于以非线性方式传送的点播内容已不适用，但对于线性编程内容却仍然适用。监管同样需要考量到，纯视频与嵌入一些应用程序的类似内容应如何区别对待，比如一些特别为平板电脑而设计的电子书内容。

社会标准反映了个人喜好和社会价值的组合。在任何社会，关于哪些媒体内容适合负责任的成年人访问，总会存在不同的意见，但对青少年及儿童的相关标准却更容易达成共识。向社会提供的内容必须一直确保能反映适当的社会标准。现在及未来的困难在于融合网络的拓扑结构与前不同，以及服务的跨国界提供。

传统广电网络构建于一对多模式上，提供相对较少的控制点，从而更容易满足社会标准和期望，而融合网络和服务模式则混合了一对一和多对多的传递交付模式，管理起来会困难得多。同时，国际性的发展导致国际内容的引入，可能无法反映国内社会的价值取向。然而，在执行上的困难不应妨碍监管，技术进步可以有助于解决这些问题。

对于应用程序的针对性监管也是必要的，这种监管的一个很好案例是对紧急呼叫的处理。对紧急呼叫服务的监管同样也是以固定语音为中心的传统电信监管的重点之一。尽管世界各国已经努力去获得由移动电话和VoIP发起呼叫的呼叫者的位置信息，但这一工程在很大程度上仍是一项持续性的任务。消费者也提出一些期望，希望扩大紧急呼叫服务范围，使得访问紧急服务的手段可以更加多样化。特别是对于聋人、听力和语言障碍的群体，通过短信、智能手机的应用程序或视频通话接入紧急呼叫服务已成为一个新兴话题。

从以传统技术和基础设施为基础的监管框架向融合监管框架的过渡不会是一件容易的事。为了确保未来的监管平等和技术中立，急需要对目前在不同市场部分执行的法规进行调整，而这其中有许多艰苦工作要做。监管不会成为融合的驱动力，但它却会成为融合的障碍——如果它不能充分反映不断变化的市场现实。