水政策评估的国际创新体制

［美国］ L.D.斯特凡诺

水政策评估的国际创新体制

［美国］ L.D.斯特凡诺

作为克服当前世界水危机的一种手段，执行水资源综合管理原则的国际协议需要衡量各国采用新方式管理水资源的进展情况。若干政府及非政府国际组织已采用不同方法应对这种挑战。分析了目前应用于水政策比较评价的方法，指出了不同类型创新体制的优缺点，展望了这一新研究领域的发展方向。在不远的将来，水政策评估领域中必须应对的主要挑战是对现有数值指标局部的和技术方面的限制、缺乏统一的定性评估以及难以衡量水政策的真实执行情况。

水资源管理;管理体制;体制创新;国际

1 概述

可以将水资源综合管理(IWRM)定义为一个过程，它能促进对水、土地和相关资源进行协调地开发和管理，从而在不损害重要生态系统可持续性的情况下，以一种公平方式使经济和社会的总福祉最大。这一概念在1992年里约热内卢(Rio)召开的联合国环境与发展大会上正式提出，此后就获得了国际社会的广泛认同。2000年，联合国大会表决通过了千禧年目标宣言，欧洲议会和欧盟委员会通过了欧盟水框架指令，为国际社会对水资源综合管理原则的认同树立了两块重要的里程碑。这两项国际创新体制都要求各国应用IWRM原则，并以2015年为实施水政策真正变革的最后期限。

实施IWRM原则使水管理者面临巨大的挑战，因为它需要更加注重水规划和政策工具的作用，而且利益相关者在决策过程中可以表达自己的意见。

水管理方式的转变已经影响到给决策提供信息来源的监控程序。传统上，这些程序注重收集科学数据和分析“环境状况”，这种做法响应缓慢或以不可预知的方式进行管理。然而，社会和政策制定者目前都期望将所有努力都投入到有迹可循并能度量的水管理中，而不必等待中期或长期才能看见的政策效果。这表明不仅要监控水政策的真实效力，还要监测水政策追求目标和政策工具的执行程度和质量。只有这样才可能检验政府或机构对于改善水管理的承诺，并预测在达到既定目标过程中可能的障碍。

通过驱动力－压力－状态－影响－响应(DPSIR)模型的组成，可以看到水评价范畴的扩展。这种应对环境问题的方法框架基于压力－响应(SR)模型，尔后经合组织(OECD)将其调整为压力－状态－响应(PSR)模型。随后，欧洲环境机构(EEA)新加入了驱动力和影响两个组分，创建了目前的DPSIR模型。驱动力是对环境产生压力(二氧化碳排放)的部门趋势(能源生产、运输等)，导致对环境产生影响(农业减产、洪水次数增加)的状态发生变化(全球变暖)。文明社会对所有这些因素做出响应，以逆转不需要的和负面的趋势(电价政策、可再生能源研究)。

在该框架内，需要更好地理解与衡量SR/PSR/DPSIR体系的响应部分。社会和政策制定者可按这种方式利用其他工具在水资源的驱动力、压力、状态和影响部分采取有效措施。

在全球化的今天，国家间的比较是一项有力的政策工具:可将各国绩效对比作为一种软硬兼施的措施，对朝着既定目标迅速前行的给予奖励，对落后的予以曝光。这样可以辨别出良好的管理实践、积极的超国家趋势、国际层面协调行动的潜在需求或现有超国家创新体制间的差距。然而，任何比较都需要建立共同的基准参照规则，这些规则最近也因国际社会对IWRM原则的认同而得以确定。

为响应新监控工具和水资源日益增长的战略地位的需要，负责环境监控的国际组织，如 OECD、EEA、欧盟统计局、欧洲委员会(EC)和联合国，都已开始寻求有效途径以监控各国按照IWRM变革的进程。根据所用数据、地理范围、临时连贯性和重点，虽然途径各不相同，但都面临着找到恰当、可靠、客观、可传播的评估各国水政策方式的挑战，这些国家都承诺遵守IWRM原则。

本文旨在描述当前用于应对这种挑战的主要方法，说明不同创新体制的优缺点，指出仍需发展或改善的地方。评述不求详尽，但力图涵盖科学或灰色文献中报道的大多数国际水政策评估的创新体制。重点是对照一般原则或目标，采用国家间相比较的办法来评估水管理响应部分的创新体制。而未经过数据综合或没有进行国家间鲜明比较，只描述单个国家内水政策的分析著作，利用国际数据来推断水部门机构相互联系的分析著作，被排除在外。

2 必需有特定的水政策指标

许多创新体制都试图被用于评估全球的环境可持续性。尽管水资源具有战略地位，但是很少用创新体制对其给予特别关注。水相关的指标往往只是更广泛可持续性评估的一个较多组成部分，水响应指标更是少见。例如，环境可持续性指数包含77个变量，其中只有10个涉及水，没有一个涉及DPSIR模型的响应分量。

过去20 a中，若干国际组织已经开始根据其机构命令和技术限制条件，探寻评价水政策的不同方法。按照利用的数据类型，目前使用的方法可分为两大类:数值指标和定性评价。

数值指标可定义为“一个参数，或由多个参数得出的一个数值，它表明一种现象、环境、地区，提供关于一种现象、环境、地区的信息，并描述其状态，其意义超出与参数值直接关联的范围。”此类指标最大的优势是将复杂的现实压缩至一个或一些易于交流的数值。

相反，定性评价包括对特定环境的各个方面进行系统分析，用书面评论或反映定性判断的数值“记分”做出综合性结论，而不是测量特定自然/人文状况的参数值。此类评价补充了其他定量及科学的信息，一般通过收集各种口头和书面原始资料的问卷调查来进行(如访谈、官方计划或法律)。

下文中将对有关国际创新体制所面临的相似挑战的评价进行阐述。鉴于评价目标决定了评价方法，重要的是应区分以下几个方面:对用来达到政策目标的工具的评价(“方法指标”)、对水政策工具执行的评估(“执行指标”)以及对相关行为实际效果的测定(“影响指标”)。

3 数值类评估的创新体制

现有的大多数数值类水响应指标都是评价公共政策效果(“影响指标”)的国际努力的一部分，通常涵盖广泛(可持续性、环境特性)，涉水内容仅为一个部分，某些案例中仅有只言片语。

在此背景下，OECD倡导建立了在各成员国中计算的国际环境指标。由此定义了约50个核心环境指标(CEI)，用于追踪环境改善情况及其因素，分析环境政策。其中5个水相关响应指标都涉及到污水处理设施(表1)。关键环境指标(KEI)是从CEI中抽选的一组缩减指标，用于为公众和政策制定者提供信息，并通过废水处理接通率来评价水问题的社会响应。

同时，为响应其机构命令，EEA和EC从20世纪90年代中期就开始研究评价欧盟政策行为效果的方法。这些努力证实了政策与环境变化相关联的困难，从而使确定欧盟水政策数值“影响指标”取得显著进展。典型例子是淡水中的硝酸盐浓度、沐浴水质，或湖水的磷浓度。

EEA根据对环境指标详细的方法论研究，编制了《欧洲的水:基于指标的评价》的报告，提出了50多个指标，包括使用EEA、EC、OECD的数据对国家间进行比较计算得出的4个响应指标。

EEA 2003年的报告是基于与欧盟成员国合作，征询了公众对指标初稿的意见，为确定“统一”指标的预备步骤。最终的核心指标于2004年获得了正式批准，为EEA基于指标的报告建立了稳定基础。其中确定了关于水资源的7项核心指标，只有1个归类于响应指标(见表1)。

欧盟统计局也采用相同的方式实施了欧盟环境压力指标项目(TEPI)，通过咨询欧洲2 300多位专家，对可能的数字型环境指标作了分析。最终确定了60个指标。另外，通过废水处理能力特性，可以衡量社会对水问题的反响(见表1)。

表1 包含水资源的定量/数字型响应指标的国际创新体制比较

1999年，世界银行为测量中美地区的乡村可持续性，开发了一项针对水部门的概念性专题研究。研究提出了7个“响应变量”，包括水处理的百分比和水价。然而，由于中美地区水部门的数据覆盖不广，无法对该方法进行验证。

联合国还实行了计算与水相关的数值响应指标的其他创新体制。例如，关于水统计的UNSD/UNEP调查问卷，试图收集每个国家的水资源管理基本数据(1 a 2次)，用来编制UNSD/UNEP环境指标，包括2个响应指标:与废水收集系统连通的人口数量和与废水处理厂连通的人口数量。

为统一报告成果，各国际组织已协作衔接了其数据收集程序。如，“欧盟统计局/OECD水资源、抽取与使用调查问卷”，其中有2项响应指标。

OECD、EEA、欧盟统计局和联合国机构的监控工作最初是从对总体可持续发展机构的承诺而展开的，要求执行IWRM原则则是在此之后，最后是将强化IWRM原则作为实施可持续水资源管理最恰当的途径。

2002年通过了地中海可持续发展战略(MSSD)，其中将综合资源管理与水需求作为其行动的重点。蓝色计划被授权监控其执行情况。为完成关于水资源的任务，蓝色计划依次确定了5个优先的指标和14个补充指标。其中包括6个响应指标，力图通过补充传统水处理设施的信息拓展IWRM措施的观察，用数值反映用水效率、成本效率以及用水需求管理的公共经费。

联合国教科文组织于2000年在全球范围内启动了世界水评价计划(WWAP)，以响应“公认的对水资源各个方面实施综合客观评价的需要，包括评价各国应对水管理挑战的能力。”该计划从2003年起，每3 a编写一份世界水发展报告。2003年首份报告中包括一份列有176项指标的清单;在2006年完成的第2份报告中，将指标缩减为63项。对于社会响应，用若干数值指标定量表述，目前仍在补充完善中，尚未形成统一的数据集。另外，WWDP承认，随着监控制度的变化，将会对指标作深入调查，并预测“定性方面可能成为目标是否达到的决定因素。”

传统上，数值指标主要用于测量水政策对水资源的影响。当监控程序试图通过数值指标捕捉政策工具的质量和实施程度时，只能定量一些关于废水收集与处理的参数。尝试考虑的其他类型的数值指标，是关于水部门的支出、水价政策或配水管网的水量损失等方面，这些令人感兴趣的数值还没有统一。TEPI，WWDR等创新体制表明，扩展数值指标的范围与缺乏恰当可靠的数据来推广新的评估相抵触。实际上，新的国际报告是要求建立同种类的国家监控程序，但对于与IWRM原则有关的响应指标，这些监控程序尚未开发，主要原因可能是执行IWRM原则属于那些“不适合用定量尺度或指标进行评估的课题”之一。也就是说，对于IWRM，可能会出现“重要的方面”不能通过定量参数测量，而能被测量的，又不与评估中短期的水政策过程完全相关这样的情况。

4 定性评估的创新体制

前面谈到水资源通常只是许多组数值指标中的一个组分。相反，有一些使用定量方法的国际创新体制专门关注水资源，这可能是因为他们对监控水资源政策演变的特殊需要或命令做出响应。此类评估一般通过对官方报告的咨询和(或)向国家官员或利益相关者发放调查问卷来进行。因而，其结果通常是文字说明的指标比数值指标更多，需要独立的报告来解释评估标准和细微差别。

在欧洲，欧盟水框架指令(WFD)的批准实施为启动若干水相关的评价工作做出了贡献(表2)。EC的一些机构和一些欧洲非政府环境组织计算了监控欧盟水法规的应用进程与实施指标。评价的主要焦点是行政程序，几乎不涉及法律实际执行情况。因此，EC报告主要根据国家官方报告的内容来估测国家立法需求的完成情况。这些报告中评价的欧盟立法指令被认为是可持续水管理的实质组成部分，而WFD特别关注在欧洲建立IWRM。通过评价成员国报告的完整性或调查实施过程的特定环节，EC进行的WFD评估，用定量部分补充了对行政管理要求的分析。一些环境问题专家也从各自的视角，采用对实施过程的定量评价，来补充EC关于WFD的监控成果。

表2 包含水政策定量评价的国际/超国家创新体制比较

WWF开发水与湿地指数是受到欧盟要求的激发，在WFD实施之初，关注的重点是优质水政策的测定。实际上，该指数测量了20个欧洲国家关于3项WFD/IWRM原则(公众参与、水政策的整合、湿地管理)的执行绩效和各国最突出的淡水问题(水质问题、水量问题和河流破坏)应对措施的应用效果。

在全球范围内，定量监控的创新体制都围绕着2002年世界可持续发展峰会(WSSD)通过的“发展水资源管理与2005年用水效率计划”的国际目标。在此框架下，确定IWRM定量指标的分类研究工作由联合国有关机构牵头，并得到了一些国际组织或机构的支持，如GWP、DHI和水资源研究所(WRI)。

联合国水机制水资源综合管理与水利用效率状况报告，旨在说明WSSD目标的进展情况。该报告综合了各种调查结果，旨在“提供当前水资源管理状况最全面客观的综述。”其结论分别来自GWP的两项调查以及UNDESA和UNEP/DHI的两项问卷调查。报告还利用了AfDB直接引用UNEP/DHI问卷进行的调查结论。

GWP的调查在发展中国家内进行，以问卷调查为基础，调查对象是学院派科学家、非政府组织、非正式职位的政府官员及GWP雇员;内容不仅包括关于水政策、法律、规划及策略的实际问题，还包括询问专家对以WSSD为目标的看法。由于调查时限截止为2005年年底，所以调查重点为IWRM规划的创立过程，而不是实际的执行情况。

调查的执行是18个月以后，以UNDESA和UN-EP/DHI的问卷调查形式进行，对象为被调查国家的政府官员。UNDESA创新体制旨在获得现有水政策战略与规划及其主要因素的初步印象，通过直接提问来评价执行程度(“执行状况的指示”)，辅以对答案提供实际证明数据的一般提问。

对于UNEP/DHI问卷调查，力图采用比UNDESA更多的分析方法，因为它要求对于特定问题应给出与水法规和机构能力密切相关的答案。通过设计适合问卷每个部分的内容(征求专家意见的问题)，来评价执行情况。

联合国和GWP的评价已经在其更广泛的分类研究工作框架下开展，以确定足以跟踪IWRM和水利用效率计划执行进程的响应指标。由此确定了3组指标，以对应执行IWRM的3个阶段。对2009年前要计算的第1组指标，应重点关注衡量是否具有向IWRM转变的法律和财政条件的过程指标。第2组指标则应关注衡量建立相应法律和财政手段的国家绩效指标(执行指标)，预计在2012年以前计算。第3组指标将于2015年以前分析IWRM实践对达到最初政策目标的影响程度(影响指标)。

PWA后续调查是在全球范围内考察IWRM进展的另一个创新体制，日本水论坛将它与千禧年发展目标指标数据相结合，以得出每个受调查国家的总评分。内容包括法律框架、水资源规划、流域层面的工作、自然保护工作、利益相关者参与和能力建设等方面。根据政府支持上述各方面的现有支出凭据来测定执行的程度。

所有创新体制阐明的目标都是测量水资源综合管理原则的履行程度，通过各种国际承诺或义务触发的不同过程和时间表，使实施任务得以完成。然而，即使IWRM是国际认可的理念，也存在将它转变为“包罗万象的概念”的实际风险。因此，IWRM术语的模糊性会降低其作为基准的价值。

国际水政策评估的主要论题包括:

(1)IWRM相关议题

与其他部门政策的整合与协调;

整合不同用途的水;

与国内和跨国界伙伴间的合作;

公众参与;

妇女在水管理中的作用;

污染者付费原则;

用水者付费原则;

机构/人力/财政能力;

充分的规模管理(包括流域)。

(2)其他水管理方面

水利用效率;

IWRM导向规划的现状与执行;

水监控计划;

应对水挑战的政策与措施;

国家水法律与政策的现状和内容;

组织分析;

环境保护;

水规划的融资来源;

与水相关的支出;

私人企业的作用;

水的所有权;

政策效果评估;

用水管理的法律工具;

防汛与抗旱措施;

用水管理的财政工具;

用水管理的研究/认识/自愿行动手段。

WWF和UNDESA创新体制都考虑了目前的各种计划、政策、策略、措施和法律，以应对水管理的挑战。然而，更多的计划或措施，并不一定与更完备的国家水政策有联系。换言之，一个国家可能制定有调查问卷中的所有措施，但同时也还有无效的水政策(设计的不好，执行的不好或二者兼有);反之亦然，可能认为少量恰当设计和实施的措施足以应对国家面临的水挑战。因此，可以采用分析当前各种政策工具的办法，以得出更为普遍的实践活动概观。这是提出WWF和UNDEAS评估结果应遵循的办法，但不能将其直接用于衡量某一特定国家的水政策质量。

测定水政策创新体制的质量，实际上是评价的最终目标，但仍然是一个没有解决的难题。在上述创新体制中，采用3种不同方法衡量这种质量，或至少是执行的进展情况:符合官方报告表述的行政管理要求;政府在评价内容方面持续支出的现有凭证;利益相关者或政府官员中的专家观点。前两种方法的优点是易于应用(通过文件咨询)和可以用一种明确的方式测量进展情况。同时，由于文件所反映的与实际情况可能有偏差，这两种方法对于反映真实执行状况的质量有清晰的界限。也就是说，可测量对象并不一定相关联。基于感知的评价似乎更适合弥合法律上和事实上的分歧，并且由于这种评价能捕捉到根据自己的观点采取行动的相关行为人的观点，而他们又与政策制定者相关，所以这些方法能有助于显示水政策的质量。其缺点是，计算时的后勤工作量可能更大，同时，由于是基于小样本的专家观点，因此其可靠性有时不足。

评估的另一普遍特征是结果的聚合性较低，这意味着其成果是按主题而非一个指标呈现的，因为一般不适合或不能整合不同管理实践的绩效，以及此类评估的附加值正是其可提供的细节程度。

5 结论

尽管环境评价指标始于20世纪60年代，但水政策具体指标的确定与计算则相对较晚。传统上，监控计划的重点是评估环境状况及人类对环境的压力，但随着IWRM原则的国际化，越来越注重对水政策的评估。

IWRM的价值得到国际认同有助于改善水政策评估范围，因为达成共同原则是开展国家间比较的首要步骤。然而，IWRM概念的宽泛性和偶尔的含糊性阻碍了建立连贯的评估创新体制。水政策朝着IWRM转变的最后期限的确定是另一项基本因素，因为它确定了一个测量与既定目标有关的进展情况的临时框架。

有些创新体制使用不同方法评估水管理，也就面临着不同的机构体制和技术限制。EEA和OECD承担了水相关数字值响应指标的主要工作，而联合国则牵头开展与定性评价有关的工作。

探究恰当又可行的数值指标表明，与定量测量政策执行的进展情况相比，它们更适合用来测定水政策的效果(影响指标)，有效的数值数据可以用来计算极少量重要响应指标，而且，这一领域中唯一的综合指标可能与城镇废水收集和处理设施有关。其他诸如与IWRM实践活动有关的公共支出方面的指标，还有待作进一步调整和完善。

鉴于其灵活性，定量指标在评估政策进展中已显示出潜力，但正式的定量指标的计算仍然处于研究和分立状态。现有的评估方法可以反映某时段水管理实践的概况，但还不能反映各国水管理绩效随时间的进展状况。各非政府组织的定量创新体制都附加了有关水政策问题的不同观点，获得了某些利益相关部门的意见。

建立一组能够描绘各国IWRM方法执行状况特征的指标是共同的需要。对于定量评估，最关键的是对执行水平的测定以及检测反映水管理随时间进展的指标的有效性。

迄今为止，政策的执行程度一直是通过制定的行政管理方面的要求、作为政府实际承诺的证明的公共支出现有凭证及专家的判断来衡量。每种方式都有局限性，主要是关系到产生信息的意义(前2种方式)和信息的可说明性(第3种)，专家的判断似乎能对政策执行过程提供有价值的输入信息。

要识别水管理实践的转变方式，就需要有较长时间间隔的重复相同的评估以及连续几轮评估结果的可比性，而这种要求至今都尚未做到。近期联合国将若干评估创新体制进行协调和融合，无疑是朝着该方向努力的重要进步。当评价重点仅限于执行过程中的特定阶段时(如在既定的时间框架内批准特殊法律或计划)，则出现了另一个可比性问题。该方法尽管吸引人，但限制了水管理实践随时间继续进展的可能性。为克服该局限，至少有部分评估应针对总体上应用IWRM原则，并独立于特定的临时目标。最后，从过去错误中吸取教训是加强目前定量方法的基础。然而，根据以往几轮评估而精炼的调查问卷不应造成评估方法的剧烈变化，如果变化太大，将使与以前的对比变得毫无意义。

随着时间的推移，一旦评估方法变得连续而统一，令人感兴趣的将是寻找过程、执行指标和影响指标间的关联性，以便验证有效执行IWRM原则是否真的有助于改善水生环境。

李 庆 译自荷刊《水资源管理》2010年第11期

赵树湘 校

TV213.4

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1006-0081(2011)12-0007-06

2011-09-13