部委晒“三公”:仍有迷雾重重

郎友兴

关注或研究中国事务的朋友、学者，要时时刻刻关注中国的变化，尤其是语言、词汇，否则一不留神，有些词汇恐怕就看不懂了。现在社会中被热议的“三公”就是一例。“三公”是什么？是各级政府的三种公务费用的支出，即政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费三项费用，简称“三公”。但此“三公”非中国古代朝廷中最尊显的三个官衔合称的“三公”，例如，《尚书·周官》中的“三公”指的是“太师”、“太傅”和“太保”。

现引起社会热议、成为社会舆论焦点的“三公”支出的公开，肇起于2011年3月23日温家宝总理主持召开的国务院常务会议。该会议提出，在2009年和2010年大幅压缩公务费用的基础上，2011年继续压缩中央部门“三公”经费预算。尔后的5月4日所召开的国务院常务会议，研究部署了进一步推进财政预算公开工作，温家宝总理要求中央各部委于2011年6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开，接受社会监督。由此，引发了社会对“三公”支出公开的等待和期待。

“三公”公示离群众期待尚有距离

本来公开政府预算，接受社会大众的监督，是政府当然的责任，道理很简单明了，政府的预算收入来自于纳税人上交的税收。现在社会之所以热议“三公”支出，某种程度上是对中央各部委公布“三公”经费的表现不满。

首先，对于中央绝大多数部委没有按规定执行国务院常务会议的公布期限要求的强烈不满。到了六月底的期限，除科技部第一个响应国务院号召“晒三公”外，其他中央部委都爽约，没有公布自己的“三公”支出情况，甚至到现在（8月11日）依然有3个中央部门没有公布自己的“三公”账目。

第二，即便已经公布了的部门，其账目也是让人们“雾里看花”，不少数据不具体，离社会大众的期待相距甚远。

第三，不少数据要么令人费解，要么其用途不合乎逻辑，超出了社会的想象。比如，某部委公布的数据显示，2010年，“三公经费”支出927.2万元，其中因公出国（境）支出470.54万元，占五成以上，公务用车费用超出当年预算5.71万元；而2011年的“三公”支出预算比2010年实际支出高出近30万元为956.49万元，其中因公出国（境）支出494.01万元，占比依然达到五成。而这是个从逻辑上来说并不需要经常出国考察的部门。难怪不少网民对该部委的公国经费提出质疑。

第四，什么时候可以让人大、政协和社会团体这些单位公布一下“三公”支出呢？社会对此同样有期待。

“丑媳妇”不敢见“公婆”

其实，社会大众对“三公”的不满，不是说政府不应该有“三公”支出。事实上，古今中外，任何政府执行公务都需要公务费用的支出，“三公”支出是政府行政经费的组成部分，属于政府行政成本，是必要的支出。那么，为什么这些政府部门不敢晒出自己的“三公”支出？如同“丑媳妇”不敢来见“公婆”呢？原因很简单，“三公”已沦为“三私”了：公费旅游、公车私用、公款吃喝。“三公”成为“三私”，官员自己心知肚明，百姓心里同样清楚。

问题还在于为什么这些部门有胆子要么“抗旨”不公布，要么公布个模糊账以应付或糊弄大众呢？这主要有两个方面的原因。

第一，法不责众的心态作怪。或者不公布，即便公布也是应付一下，尽管一时半刻会招致社会舆论的批评或哗然，那又怎么样呢？又不是一家不公布，或只是一家应付了事。尤其是领导，要是“三公”没有落到个人的口袋里的話，更不会有因“献丑”而“出丑”的感觉，大家都是如此嘛。再以某部委为例，逻辑上并不需要出国的部门一半的费用用于出国考察了，如此的支出比例显然是不合理、不合逻辑的，但是，该部委的领导不会为此心有不安的，因为即使他们的领导就是借出国考察之名行公费旅游之实，民众又能怎样？其他部门难道不是同样如此吗？有多少属于真正的公务考察而不夹带着公费旅游的呢？地方政府何尝不是这样？大学里的领导出国考察又有什么根本的不同呢？既然大家都是“丑媳妇”，按理说来都难以见阳光的，但是正因为人人都是“丑媳妇”，见就见了呗，也没有什么不好意思的。他们是不会抱着内疚的心情来对待“三公”公布之事的，更不会有自责之心，至多有所顾虑的是，怕公布后社会舆论的批评会使自己的形象受损而已。

第二，在于“公婆”没有招儿。这些部委的真正“公婆”是广大的纳税人，但是，这个“公婆”手中没有杀手锏，人民拿这些部委没有办法，其职位的去留同人民没有直接的关联，人民对此发言权有限，因此他们可以不重视纳税人的意见。

“三公”公布之三难

从面上看，解决“三公”公布的难处有三。

第一是“不做出头鸟”。哪个部委敢说自己的“三公”没有问题，敢于及时、明白、具体地向社会公布？都是你看我，我看你，你等我，我等你，反正都是“半斤八两”，法不责众是也。

第二个难处是这些部门多半是没有“公共财政”的概念。“公共财政”概念的或缺，使这些部门不习惯公布自己的“三公”，认为钱已经到了我们部门的口袋就是我们的了。现在，有些部门表示要清楚而具体地公布出本部门的“三公”支出情况，在技术上有难度，因为有些账目混杂在一起难以分辨出来。这恐怕是一个客观事实，但是在这个技术层面困难的背后实际上是官员心中缺乏“公共财政”的概念。一个典型的例子就是，北京律师李劲松在2011年5月份接连向中央国家各个部委申请公开“三公”消费开支的信息。有关部门回复他说，这些数据跟他本人没有直接关系，因此没有资格申请。李劲松回答说：“我是纳税人，怎么跟我没有关系！”由此可见，这些部门压根儿就没有“纳税人”的概念，没有“公共财政”的理念。

第三个难点在于缺乏一系列有效的制度。社会大众不清楚部门的“三公”如何编制，由谁来编，“三公”的依据是什么，问责和惩戒的机制在哪里。事实可能是这样：没有清晰的规定，机制即便有也发挥不了作用。同理，我们不难明了，不少地方政府有钱了更倾向于花在形象工程建设上，浪费在政府办公大楼上，而改善民生方面却又没有钱，其原因就在于缺乏对财政预算过程的实质监督，这是难以消除形象工程、政府浪费的一个重要因素。“三公”支出公布的难处就在于这些政府权力部门不服从监管，也从不将这些实际上效果有限得很的监管当回事，不服从监管、不把监管当回事的主要原因又在于没有有效的惩罚、问责机制。

治理“三公”公示的三策

群众期待着的“三公”是作为一项公布制度化了的“三公”，是主动公布的“三公”，是引入社会参与审计和监督的“三公”，是数据清楚、具体、明白的“三公”。为此要从三个层面来治理“三公”，将“丑媳妇”的头盖掀起来，看个究竟。第一，细化“三公”支出公布的内容、时间表、方式及说明语言，从具体技术层面上规范 “三公”。 细节非常重要，细节决定成败，首先要从细节、小处、从技术上着手、落实开始，千里之行始于技术与细节。第二，认真而有效地落实2008年所制订的《政府信息公开条例》，建设“阳光财政”。《政府信息公开条例》既是要求政府部门公开“三公”支出的依据，同时也是规范“三公”的基础，将“三公”的公布常规化。第三，一个具体而有效的并且责任到人的问责机制是必不可少的。公布“三公”不仅要接受审计，更要接受人大和社会的监督，对于责任人实行问责。我们欣喜地看到，根据审计署的规划，“十二五”期间，我国将深入推进党政主要领导干部和企业领导人员经济责任审计，并将开展对省委书记的经济责任审计。

但是，“三公”支出的事儿不能只止步于公开。如何解决“三公”支出公布难只是治理“三公”问题的第一步，尽管政府能够公布“三公”支出已经是一大进步了。说不清也道不明、不合情也不合理的“三公”，我们姑且排除其中个人的腐败，其实其危害性是相当严重的，从某种意义上说要比官员个人的贪污腐败的危害性更大，因为这是整体性或集体性的腐败，或者说是制度性的腐败。此外，难以见人的“三公”势必会遭受到社会民众的质疑，从而影响政府在社会中的形象及其公信力。

民主财政是治理“三公”问题的唯一之道。民主财政，简单地说来，就是政府按照民众的意愿，通过相关的民主程序，运用民主方式来理财。“三公”支出的公开实质上是一个民主政治建设过程，并且本身就是走向民主财政的重要一步。像浙江省温岭的参与式预算、上海市闵行区七宝等镇所进行的公共预算体制改革试点，都是走向民主财政的积极尝试。而政治体制改革又是通向民主财政的必不可少的环节，因为民主财政需要保障公民的知情权、参与权和监督权，需要建立一整套的有关预算报告、审查、质询、审计、评估、问责及惩处的制度，这些都需要通过政治改革建立起现代意义的民主政体方能得以实现和保证。

（作者为浙江大学公共管理学院政治学系主任、教授）

责编/徐艳红 美编/石玉