政府投资项目全过程监控造价管理工作的探讨

朱登林

分析近五年来我中心审核的政府性投资项目，发现有近1/3的项目投资超概算，造价监控工作做的很不理想。如何加强政府性投资项目的造价监控，切实把政府性建设资金真正管好、用好，使有限的资金发挥最大的效益，是摆在财政部门面前的一个重要课题。因此，就如何进行造价监控这个问题谈一些认识和看法。

1 决策阶段造价监控工作存在的问题及解决办法

决策阶段工程造价监控的成败决定工程项目全过程等造价控制的成败。项目成败与否关键在于决策，只有正确的决策才能带来项目的正确实施;决策失误将导致投资资金的浪费，造成后几个阶段的造价控制也失去意义。

项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算审批过程是决策阶段的必经之路，但由于建设单位的认识不足，致使这些工作往往做不到位，有些是走过场。在这一阶段，初步设计及概算成了估算数，没有经过详尽的实地勘测、科学分析和方案优化对比认证便上报审批;还有些单位为了争取项目上马，在项目申报过程中以小规模低投入的建设方案上报，以获取上级的批准，然后在实施中擅自扩大规模、提高标准和增加建设内容，造成既成事实，使上级领导和相关职能部门不得不同意追加投资概算，导致工程项目造价不断攀升;另一方面，据调查，有较多的建设项目存在可行性研究深度不够、外部建设条件不落实、缺项、漏项等现象，导致建设实施时上述问题暴露，投资概算失控，特别是地质勘察工作不细造成工程超概算情况比较普遍。

针对出现的上述问题，决策阶段应做到以下几点:项目建议书、可行性研究报告必须经过详尽的实地勘测、科学分析和方案优化对比认证后再上报审批。要确保有足够的时间去把这方面的工作做细、做扎实。先从市场研究、技术研究和效益研究三个部分着手分析论证项目的必要性、可行性和合理性，再做多方案比较和优选，并提出结论性意见和重大措施建议。要做到先评审后立项，立项后积极与建设单位沟通，深入了解建设单位的意图和项目具体情况。对建设规模和建设标准进行准确定位，确保外部条件全部落实到位，确保投资估算满足限额设计和控制概算的要求。财政评审机构面对的是本地区的财政投资建设项目，在平时的工作中积累了丰富的工程建设经验，往往能够对建设单位提出很多具有建设性的意见。这个阶段介入，不但加强了与建设单位的联系，便于以后工作的开展，同时也使项目规模更加合理，从源头上提高了财政资金的使用效率，切实做到先评审后决策。

2 设计阶段造价监控工作存在的问题及解决办法

设计方案的优劣主要是由设计单位决定的。一个工程在造价上是否合理，是节约还是浪费，在设计阶段大致定型。据西方一些国家分析，设计费一般只相当于建设工程全寿命费用1%以下，而正是这少于1%的费用对工程造价的影响度占75%以上。有的项目由于设计行业缺乏竞争和约束机制，设计人员进行设计时不考虑结构、方案的合理性、经济性，使得限额设计流于形式;审定图纸和预算的专家受时间、专业等因素影响，在短短的两三天时间里只能从面上进行审核，不能全面彻底的审查，严重地影响了预算的准确率。针对设计阶段出现的问题，应积极推行设计招标，在限额设计的基础上进行多方案的详细比较论证，从经济性、适用性、长远性等多角度考虑，使技术和经济有机结合，选出最佳实施方案;实行设计奖罚制度，一旦突破相应的概算限额，则必须返工，返工费由设计单位承担。同时，制定较为详细的、可操作性强的奖惩方案，奖励那些设计方案优秀、工程造价节约的设计，处罚那些因设计浪费而造成经济损失的设计。以上奖罚方案可有效避免设计时出现肥梁、胖柱、超量配筋、加大截面、任意提高钢筋混凝土标号等级等抬高项目造价的现象，能充分调动设计单位的积极性，使其设计出低成本的优化设计方案。在设计阶段，建设单位的参与程度直接影响设计的质量与造价的高低。评审中心应积极参与设计方案的评审，在不影响功能的前提下，提出节约造价的合理化建议，能动的影响设计。同时，也积极参与设计项目投资分析，对设计预算进行评审，重点审查预算的全面性、准确性，力求不丢项、漏项，并充分考虑不可预见因素。

3 招投标阶段造价监控工作存在的问题及解决办法

招投标阶段存在的问题是:个别建设单位编制的招标控制价和标底不报财政部门审定，随意招标;很多建设单位急于让项目开工建设，对设计深度、招标文件的合理与完善程度没有严格把关，造成边施工边变更。有的项目一改再改，对更改造成的损失也没有建立相应的责任追究制度;同时，还存在招标文件的有些条款设置不严密，文字叙述上有漏洞，评标办法的制定缺乏，招标范围不明确等问题，导致招标项目造价留有很大活口，使工程投资得不到有效控制，使招投标流于形式，为竣工结算留下隐患。

针对以上情况，该阶段工程造价控制的主要工作是:要加强对招标文件、施工图纸的审核，加强对编制的招标控制价、标底的评审。招标文件审核时主要审查各项条款设置是否严密，文字上是否有漏洞或者歧义，评标办法的设置是否科学，招标范围是否明确。审核招标控制价、标底时既要考虑投标总报价的合理性，又要详细评审其中各分项综合单价的合理性，看是否有漏项现象存在。对图纸的细化程度审核时，要注意检查标注是否清晰，出详图的地方是否交代清楚，是否满足准确计算造价的要求。

4 施工阶段造价监控工作存在的问题及解决办法

施工阶段控制工程结算超概算的关键是控制设计变更和现场签证。我们在历年的结算审核中发现，有的建设项目在某一分部分项工程施工完毕后，又提出变更要求，使得施工人员不得不打破原有的施工组织设计，重新安排施工，造成人工、材料、机械的浪费;加之有些建设单位的工作人员业务素质差，对于预算和有关规定不熟悉，或与施工单位有某种“默契”，造成不合格签证。

设计变更多半发生在隐蔽工程，评审人员没有到场，很难断定变更的真实情况。因此，施工时一定要深入施工现场，随时查看工程实施情况，核实并规范变更签证。发生设计变更和现场签证时，先进行造价增减多少的测算，并优先考虑造价变化的因素，进行技术经济分析比较后再进行变更，使现场签证和设计变更在确保功能和质量的前提下尽可能不增加投资，甚至还能降低投资。努力减少现场变更的随意性，严格控制不合理的变更签证。施工阶段变更如果涉及增加资金过多，必须要请示相关部门批准后才能实施变更。在施工阶段还应注意多收集重要的证据，以免承包方在结算阶段提出施工索赔时难以应付。

施工阶段造价控制的重点是签订好施工及购货合同。这一步工作做好了，能够避免结算时的合同争议和纠纷。评审人员应根据每一个工程具有特殊性，预测将来容易产生纠纷的地方，要求在合同签订时加以澄清说明，避免由于签订的合同条款不明确或不严密造成造价失控或扯皮。合同条款应主要审核:涉及造价的条款是否符合招投标文件的约定;是否与工程实际及国家法律法规相符;合同价调整的条件、范围、方法是否合理;审查现场签证条款、设计变更条款、工程结算条款表述是否准确、完整;审查合同条款是否充分阐明发生变更的计价方法;是否准确界定承包风险的范围、调整幅度及调整方法。

5 结算审核阶段造价监控工作存在的问题及解决方法

在结算审核阶段，首先要在对合同进行透彻理解的基础上严格执行合同。对于出现的甲方不熟悉工程相关知识，监理方的责任心较差，没有审核签证单中施工单位报送的工程量，价格的签订也没有任何依据的情况，在审核时必须对签证单中的工程量和签订的价格都要进行进一步核实，尽量剔除现场签证不实的情况。结算审核应采取建设单位初审与财政相关部门联合复审相结合的办法。

政府性投资项目造价控制不理想的主要原因是:我国的政府投资项目大部分建设时间长、具体情况复杂、造价高，各个阶段的工程造价监控难度较大;又由于政府投资项目没有筹集和归还建设资金的压力，花多花少最终均由政府买单，因此建设单位在造价监控方面重视程度不够。目前造价管理的各个阶段控制工作不够完善，对工程造价的控制主要侧重于事后控制(竣工结算阶段)，而忽视了最为重要的事前控制(决策和设计阶段)。

从以上分析可知，对政府投资项目进行全过程造价控制，不只是核减资金的问题，最重要的是改变过去只注重事后评审的做法，努力做到早介入、早跟踪，在事前评审上多下功夫。监控事先制定全过程造价监控实施方案，实施中发现存在的问题再加以改进，促使造价监控工作不断完善，真正实现政府投资项目造价监控工作的全过程覆盖，使有限的资金发挥出最佳的效益。

［1］ 李 玲.关于工程项目全过程工程造价的控制及管理［J］.山西建筑，2011，37(1):232-233.