我国地方政府融资平台特征、风险及对策

□文/江 凯 鄢 斗 于 明 丁 攀

一、概念界定

地方政府融资平台是指我国地方政府为了筹集地方市政、公用事业建设所需资金，通过划拨土地、股权、国债等资产，组建资产和现金流达到融资标准的各类型公司，如地方城市建设投资、城市建设开发、城市建设资产管理等有限责任公司。1994年我国分税制改革是地方政府融资平台形成的重要原因，分税制改革间接削弱了地方政府财力，但地方政府承担的大量地方公共事务仍需筹集大量资金，银行间接融资成为我国地方政府融资平台资金的主要来源。

二、发展特征

（一）平台数量快速攀升。此次国际金融危机全面爆发以来，为了降低危机对我国经济负面影响，中央政府推出4万亿元经济刺激计划，促使地方政府融资平台数量快速攀升。根据中国银行业监督委员会统计数据，2010年底我国地方政府融资平台数量已经超过8，000多家。危机后新成立的地方政府平台融资公司以法人形成为主，行政级次从初期的省级政府设立平台公司为主快速延伸至市级、县级政府平台公司，目前我国县级平台融资公司数量占所有融资平台总数的比重接近60%。

（二）融资规模迅猛扩张。随着我国地方政府融资平台数量快速上升，融资平台债务规模迅猛扩张，中国社科院金融所估计2011年末我国地方融资平台负债将达到10万亿元，现有数据显示2009年5月末我国地方政府融资平台负债总额从上年年初1万亿元上升至5.26万亿元，增长了近5倍。目前，地方政府融资平台融资方式划分为银行贷款、中期票据、企业债券和政府特定项目信托理财产品等，其中，银行贷款是最主要的融资方式。

三、主要风险

（一）违规操作风险。为了降低金融危机对地方经济冲击，筹集地方市政、公用事业等建设资金，少数地方政府在大力扶持地方融资平台建设时并没有严格按照我国有关法律法规规定，以财政性收入、行政事业单位国有资产或其他形式为地方融资平台公司提供间接融资担保。在对融资项目进行审核时，没有充分重视大规模举债的潜在风险，没有严格按照国家宏观调控、行业规划、产业政策、行业准入和土地利用规划等要求展开重点调查。

（二）银行信贷风险。在危机时期中央积极财政政策与适度宽松货币政策带动下，地方政府融资平台贷款规模上升，融资平台贷款风险对银行信贷质量的影响不容小视，2012年地方融资平台贷款将迎来到期还款高峰，届时县级政府融资平台面临较大还款压力。近期金融监管机构要求加强对地方政府融资平台清查和整顿力度，显示监管层对地方政府融资平台信贷的潜在风险高度关注。

（三）财政债务风险。从宏观层面看，近几年融资平台债务已对地方财政形成较大财务压力。融资平台负债实际上归属于政府负债，大部分资金由财政担保并承担还本付息责任，目前多数县级融资平台公司本身不具备自偿能力，最终还需依赖财政拨款偿还贷款，地方政府融资平台规模快速增长造成财政债务负担率、财政债务依存度及财政债务偿债率等多项指标上升，如果再加上历年来地方政府累积下来的其他显性和隐性债务，地方财政压力将更加凸显。

（四）平台企业评级风险。目前，我国地方政府尚未形成由中立的第三方信用评级机构对地方政府融资平台企业进行信用评级，金融机构在贷前调查时，融资标准通常不是严格参照企业法人贷款标准，而是根据地方政府财政收支状况和偿还能力对融资平台进行评估，就造成了商业银行对融资企业评级和项目风险定位不够准确。此外，地方债务规模管理和风险预警机制还不是很健全，还没有形成管理和运行高效的举债融资预警机制。

四、对策

（一）降低银行信贷占比。地方政府融资平台在凑集公用事业建设资金时，适当降级银行信贷资金比重，降低银行集中贷款风险，拓宽产业投资基金、企业票据、中期票据等融资渠道，充分利用金融市场和民间资本，形成多元化融资结构，保证地方融资平台资金来源的稳定性和后续力。建立国际化商业资信评级制度，由第三方信用评级机构对地方政府融资平台企业评级，定期公布融资企业评级等级。

（二）加强监督管理力度。严格按照现代企业制度，健全地方政府融资平台组织架构和法制化管理体系，公司治理架构应包括董事会、监事会、高级管理层和股东大会等，决策管理层坚持职责明确、履职明确、问责明确，明确处罚措施和处罚程序。同时，明确地方政府管理部门的主体地位和作用，在宏观上把握地方融资平台融资总体规模和计划，定期评估融资平台所筹资金的投资效益，重点审查融资项目管理决策是否出现偏差。

[1]王必好.地方政府融资平台现状及约束机制[J].中国国情国力，2010.11.

[2]刘立峰.地方政府融资研究[J].宏观经济研究，2010.6.