高校适用听证制度利弊分析

□文/贾霄燕 荣冀川

政府在立法、价格和处罚方面适用听证，可以广泛参考民意，对于政府决策有很大帮助。随着高等教育领域法制化进程的深入，高校学生管理应遵循一定的程序。浙江工商大学率先把听证制度应用于学校管理，对于听证制度应否在高校广泛推行还没有形成统一的认识。在此，对于高校适用听证制度进行利弊分析，从而对高校适用听证制度提出笔者的观点。

一、听证制度的内涵

听证制度起源于英国的自然公正原则，也就是“自然正义原则”，自然正义原则是英国行政法上的一项重要原则，是法律默认的符合公平正义的程序规则。自然正义即“自然的是非观”，是对公正行使权力最低限度的程序要求。其核心思想被凝练为两句法律箴言：任何人都不得做自己案件的法官；任何人在受到不利影响之前都要被听取意见。后来美国发展为“正当程序原则”。美国宪法第五、十四条修正案规定：“不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产”。听证制度中主持人的中立性和陈述和申辩制度都是英国自然正义原则的体现。听证制度体现的程序公正则是美国“正当程序原则”的反映。所谓听证制度是指权力主体在作出影响相对人权利义务的决定之前，给相对人提供发表意见、提出证据的机会，并对特定事项进行质证、辩驳的程序性法律制度。

听证制度通过正当程序提供了权力主体和相对人一个沟通的平台，从而可以使相对人充分阐述自己的观点，而权力主体在听取了相对人的陈述和申辩后，可以对事实了解得更全面，从而能够做出更公正、更合理的决定。

二、高校适用听证制度利弊分析

（一）高校适用听证制度的有利方面

1、高校适用听证制度有利于学校的决策民主。从英国的“自然公正原则”和美国的“正当程序原则”，我们可以看出，听证制度的核心在于申辩和倾听。通过听证，在做出对教师和学生不利的决定时，提供一个辩解的平台，是学校能更好地倾听他们的心声，有利于学校的教师和学生畅所欲言，发扬民主。

高校行政权具有权利的共性，即扩张性和侵犯性，虽然教师和学生是高校的主体，但现在高校的决定往往只是高校最高层的内部决定，很少能够参考教师和学生的意见。“偏听则暗、兼听则明”，通过听证，可使高校的管理更加透明、公正，对于学校的一些重大决策可以用听证的方式，听取教师和学生代表的意见，并在听证会上进行充分的交流。对于传统的交流形式，如职工代表大会，往往是下面开会，写一个纸面的提案，之后就不了了之了。对于学校共同关心的问题，学校的管理者与学校的服务主体——教师和学生没有机会进行充分的沟通和交流，这样不利于决策的民主。管理者听不到下层的声音，可能只是做了外部的调研，与“闭门造车”做决策差不多。对于学校的发展，学校的主体——教师和学生不了解，无法与学校管理者形成一致的思想，无法共同努力，对于学校的发展不利。

2、高校适用听证制度有利于保护教师和学生权益。教师和学生是高校的主体，但现在高校的行政性特点，使高校的决定往往只是高校最高层的内部决定，很少能够参考教师和学生的意见。听证制度体现了正当程序，即行政主体在作出影响相对人权益的行政行为时必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据和理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径，以保证所作出的行为公开、公正、公平。本身就体现了公正、公平的原则要求，其程序设计更是注重充分保障当事人陈述、申辩、对证据的质证等权利。高校管理通过适用听证制度实现正当程序，对于影响教师权益的职称评审，对于教师因教学事故的处分，都可适用听证保障教师的权益。对于学生的评优、入党和给予的处分，都可适用听证来保障学生的权益。

（二）高校适用听证制度的弊端

1、听证制度的适用会影响学校管理效率。公平与效率往往是矛盾的，听证制度侧重于公平，但因为多项学校决策都要经过听证才能实现，学校决策的执行效率会大大降低。譬如，对于学生的处分，原来是学校领导班子研究发一个文件就可解决的，现在需要进行听证，而听证需要很多环节，包括选取代表，发出通告，举行听证会，然后决定，不服还要涉及申诉等环节，这使决策的时间大大的延长。

2、听证制度适用的成本比较高。高校实行听证需要有相应的组织机构，配备相应的人员，这需要有一定的经费，这是金钱成本。还有听证主持人与听证决定委员会分离，听证决定委员会成员的选取，听证参与人的选取，都需要有具体的制度设计，这也需要学校在实施听证之前进行大量的调研考察，投入一定的人力、物力。

3、听证制度的适用会流于形式。在进行了充分的准备之后，听证实施后还会出现听证的实际效果达不到预期目的。因为听证的主持人和听证委员会组成的选择具有局限性，主要局限于学校的高层管理者，所以最终的决定对于教师和学生并不一定产生有利的影响。对决定不服的处理往往还是局限于学校内部，从而还是无法实现听证结果的改变。

听证要实现公平和公正选择合适的参加人也是成功的关键。而选择参加人的关键是参加听证的人必须是与听证行为有利害关系的人。现在的听证大部分只有最直接的利害关系人到场，而其他关系人则无法参与听证。如，在对教师考评中进行的听证，其参加人除了被考评的教师以外，一般没有教务处、专家组、学生代表、本部门主管教学的领导以及教师同行代表的参加，这样，在听证过程中，难以全面地倾听各界人士的意见，全面客观地对一个人作出公正的评判。而在对学生进行重大处分的听证中，参加人则一般难见有学生所在班级的学生代表、学生被处分事件的见证人、负责处理该事件的教师、学生所在班级的班主任或辅导员、本系或学院主管学生工作的领导。这样的听证肯定从效果上要大打折扣，结果也未必能顺利实现。听证只是走个过场，不发挥实质性作用。长此以往，教师和学生对于听证没有多大的希望，对于自己的权益，不再用听证的方式维护，听证的机构和制度也就束之高阁，不再起用，慢慢就消失了。

三、对高校适用听证制度的建议

（一）听证制度可以在高校实行。我国听证制度已经在《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政许可法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《政府价格决策听证办法》、《国土资源听证规定》中进行了规定，主要体现在《立法法》、《处罚法》、《许可法》中。《立法法》中有效融入听证制度后，使立法更加规范化、民主化，从而在法律源头进行监督，起到治标治本的效果。《行政许可法》第四十六条明确规定“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”许可权中添加了听证制度有利于民主的实施，有效地限制了政府审批行为的滥用。这些法律的制定和实施，说明我国听证制度已逐步建立并趋于完善。随着我国的民主法制进程，民众的民主法律意识的发展密切联系。民众自己的权益如何维护，通过怎样的正当途径去维护，他们的这种意识也逐步形成。

立法、行政机关实施听证制度的已有经验和我国整体民众民主法治意识的提高，为高校实行听证制度提供了参考和良好的民众基础，从而使听证制度在高校实施能够有良好的外部环境。因为听证制度是程序公正的体现，程序的公正对于高校管理的实体公正也有促进作用，对于促进高校的民主建设很有帮助，对于维护教师和学生的利益也会发挥一定的作用。所以，在高校适用听证制度具有可行性和必要性。

（二）听证制度在高校适用可采用小步渐进方式推行。现在高校普遍存在“行政化”现象，高校“行政化”主要是指行政权力和行政管理模式的滥用，即把高校作为完全的行政机关来管理，而忽视了高校作为学术机构的特殊性，其实质是行政权力对学术事务的过度干涉，是行政权力与学术权力分界不清。职能界定不清，政府大包大揽、高度集中，高校作为办学主体的地位不彰，办学自主权得不到保证，一切围绕政府部门的规划指令行事。整个校园环境不是学术优先、平等和谐的，而是表现了政府部门的一些官僚作风，行政人员高高在上，忽视作为主体的教师和学生的利益。在高校行政化的影响下，高校管理者很难主动适用听证制度实现高校管理的民主，即是实行，也只能使听证停留在程序的公正，很难实现实体的公正。听证制度的实行需要有很多的前期准备，各高校从思想上、人员和制度上都没有准备充分，所以现阶段不宜大面积推行。

应该用小步渐进的方式，结合各高校具体情况选择适用听证制度。作为政府可以用行政指导的方式，而不是行政命令的方式，引导高校有条件的适用听证制度。小步渐进可以体现在对于听证的适用范围，可以先窄后宽，比如有的高校可以只规定对于学生开除处分的应举行听证，随着使用一段时间，逐步完善成熟了，可以扩大听证的范围，可以增加对于作弊学生处理的听证等；之后还可以再扩大，包括对于教师权益的不利影响的听证。

（三）高校适用听证要作充分的准备

1、充分的调研。要对政府适用听证的情况进行了解，了解政府适用听证的相关法律、法规和规范性文件，还要对适用听证之后的反馈进行了解，从而可以更好地总结经验。同时，对已经实行听证制度的高校进行调研，从而了解听证制度适用在高校应具备的特点，从而为听证制度的准备打好基础。

2、制度上的准备。在充分调研的基础上，要制定关于听证制度的规范性文件，从而使听证的实行有所依据。规范性文件中对于听证制度实施的目的，听证实施的各个环节要明确规定，同时对于听证之后的效力要明确，否则听证无法发挥作用。听证实施之后，听证委员会依据听证笔录进行决定。

3、组织机构人员上的准备。组织机构和人员是制度实施的必要条件，组织机构主要是听证委员会的设立，听证委员会的组成人员要确定，还要明确听证委员会与高校管理层的关系。听证委员会应是相对独立的，如果完全隶属，可能会影响听证结果的公正。

总之，作为高校的管理者，应以海纳百川的胸怀看待听证制度，听证制度的适用可能会影响领导班子的单独决策，但会使学校的决策更加科学。学校的建设需要教师和学生的共同努力，胡锦涛提出：权为民所用，情为民所系，利为民所谋。作为高校的领导者，也要从教师和学生的利益出发，才能上下齐心协力共创高校美好的明天。

[1]杨亚君.自然公正原则在英国的历史发展.商业文化（学术版），2008.12.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法：北京，北京大学出社，1999.

[3]唐玲，陈东.高校听证制度的引入与学生管理.闽江学院学报（社会科学版），2006.12.