进口农业机械监管探讨

□文/尹建丽 于得水

进口农业机械是我国目前进口商品中重要的一部分，在国家惠农利农政策背景下，确保农业机械消费安全和消费者权益保障至关重要。但目前进口农业机械监管涉及不同行业、不同部门，各部门间的监管协调及法律法规完善等问题仍值得思考和探讨。

一、法律监管中的车辆定义

车辆、机动车、汽车、拖拉机、摩托车等不同的概念其定义范围也不同，既有包含又有交叉。道路交通安全法中“机动车”的定义：是指以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的供人员乘用或者用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆。“非机动车”，是指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。2004版道路交通安全法实施条例所称“上道路行驶的拖拉机”，是指手扶拖拉机等最高设计行驶速度不超过每小时20公里的轮式拖拉机和最高设计行驶速度不超过每小时40公里、牵引挂车方可从事道路运输的轮式拖拉机。

国家现行有关法律、技术规范中关于机动车的定义基本是一致的，但在农业机械、林业机械方面，如四轮方向盘式拖拉机，机动车与非机动车（农机）较难区分，由于拖拉机生产时设计时速、是否上道路等信息与销售后使用信息无法限定，存在不确定因素，单以时速判定又容易陷入类似电动自行车与电摩区分的难题。而目前我国进口车辆中主要以汽车（整车监管）和机动车（零部件3C监管）为界定，导致进口如农业、林业整机或散件存在管与不管的难题：一是部分农林机械属于机动车，应当采取与进口汽车等其他车辆相同的监管方式；二是国内交通管理部门和农林主管部门对不同机动车的分头管理不能与进口机动车检验检疫的统一管理无缝对接，进口检验完毕仍需农机鉴定等试验，或进口仅一般项目检验没有进行“安全技术检验”，造成重复检验监管或漏检。

二、进口车辆相关要求

目前，出入境检验检疫对车辆的具体管理办法只有《进口汽车检验管理办法》，其中第十一条：经检验合格的进口汽车，由口岸检验检疫机构签发“入境货物检验检疫证明”，并一车一单签发“进口机动车辆随车检验单”；对进口汽车实施品质检验的，“入境货物检验检疫证明”须加附“品质检验报告”，也就是通常所说的“机动车安全技术检验”。除汽车外，其他机动车按《进口汽车检验管理办法》第十七条参照执行：进口摩托车等其他进口机动车辆由收货人所在地检验检疫机构参照本办法负责检验。而2009年11月1日起施行的国务院令2009年第563号《农业机械安全监督管理条例》第十三条规定：进口的农业机械应当符合我国农业机械安全技术标准，并依法由出入境检验检疫机构检验合格。依法必须进行认证的农业机械，还应当由出入境检验检疫机构进行入境验证。

三、进口农机整车及散件的检验监管

进口农机中有整机、成套散件、散件等不同情况，具体监管要求不同，其对应的进口HS编码也不相同。以轮式拖拉机为例，首先，整车也分3C范围内和范围外产品，农机产品强制性认证实施规则规定的该产品范围为：以单缸柴油机或功率不大于18.40kW（25马力）的多缸柴油机为动力的轮式拖拉机。其次，整车也分机动车和非机动车，属于机动车按《进口汽车检验管理办法》执行，非机动车按《农业机械安全监督管理条例》执行。再次，散件还分大散件和一般散件，大散件主要指实际为整车成套散件，进口HS编码为整车编码，一般按整车监管；一般散件即普通散件，列入实施强制性产品认证的机动车零部件产品目录的则需要3C认证。

需要注意的是，3C强制性认证和进口法检是两个不同的概念，国外发达国家技术法规较为完善，一般按立法或指令对进口产品做技术要求，我国加入WTO世贸组织时间短、市场经济特别是我国的技术法规体系还不健全，在当时“入世”大背景下、考虑当时的实际情况，修改商检法时引入了种类表即法检目录的概念。国外发达国家一般淡化种类表而强调认证认可。

四、进口成套整车散件监管分析

某公司从国外进口方向盘式四轮农用拖拉机（成套整车散件/100马力，设计最高时速60千米），HS编码8701901190，该拖拉机为整车分拆成几大部件后以整车散件报检报关，拟进口后重新组装后用于国内销售，并拟争取国内农机补贴。按实际情况该批货物为整车大散件，该公司也以整车HS编码办理进口手续，应按整车检验监管，包括检验所采用的国家标准也应按整车划分。但据了解，国内东北、新疆等几大进口农机地区操作不尽相同，由于拖拉机是否属于机动车尚未界定，口岸局不能签发“进口机动车辆随车检验单”；整车（100马力）不属于3C范围，未进行3C入境验证；零部件也未按机动车零件进行3C入境验证。

按照《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例、《GA 802-2008机动车类型术语和定义》等，部分拖拉机还属于机动车，而其相应的零配件如车身反光标识、制动软管、后视镜、喇叭、安全玻璃等均在3C认证目录内机动车零配件目录之中，属于机动车零配件目录部分的农机零件也须取得3C认证。即便不属于3C范围，上述整机或散件大部分也属于进口法检产品，仍需进口检验检疫。

而成套散件货物到达目的地后，目的地检验检疫待整车组装后按法检产品检验与农机鉴定检验造成重复检验；如按散件监管又可能使得进口机动车整车国外制造变通为国内生产。如上述进口四轮方向盘式拖拉机产地应是巴西，为整车拆散以整车编码进口，按实际整车监管即可防止不法生产商将国外制造变通为国内生产，又可防止国外生产的农用机械套取国内生产农机补贴份额。

由于操作尺度弹性大，就容易造成监管遗漏、监管重复等，不仅使得检验检疫、农机管理部门各自为政，不能相互协调，也使得进口法检和与3C强制性验证混为一谈，但对于农机产品来说，特别是未列入机动车范围的农业车辆，造成口岸局和目的地检验检疫局检验监管操作性不强。

五、对进口农业机械监管的建议

鉴于我国进口农机监管中存在的实际问题，试从认证认可和检验监管客观方面提出以下建议：

（一）建立统一的认证认可制度。尽管我国相继建立并完善了认证认可组织机构体系，但仍有许多领域不符合国际化、市场化规律。使得在国际上总是处于被动地位，如汽车安全认证等被美国、欧盟垄断，近年来国外针对中国产品绿色壁垒不断增多；国内的认证认可行业分治或者说各部委分管主要受标准分治影响，其间又夹杂着行业利益。铁道有铁路的认证、卫生有医药行业的认可，民航用品认证、体育器材认证、汽车认证、消防产品认证等等，电动自行车/电摩事件的博弈、欧典地板、牙防组等事件背后，都反映了各种矛盾导致的各类认证、认可等领域里存在的混乱、不规范等局面。从一些发达国家认证认可制度的发展历史来看，都经历了一个从分散到统一的过程。

因各国生产的产品技术标准、安全标准不统一、产品质量参差不齐，经济区域化的扩大和贸易的发展受到严重的贸易障碍性影响，也影响到人身、健康和环境。在这一背景下，欧盟首先制定了统一的技术标准，并就标准的实施又制定了若干个指令。根据这些欧盟指令，各国都陆续建立了统一的认证认可制度。目前，我国尚无“合格评定法”，仅有一部唯一的认证认可专门的法规，希望尽早有一部像《食品安全法》那样的认证认可的法律，从法律上规范政府各机构及产业界的行为。国家认证认可监管部门应统一管理质检、农业等各行业认可实验室，只要是认可范围内合格评定机构，不同行业、部门应相互认可，且依据先后优先原则。特别是后WTO时代，中国作为统一大市场，进口商品应当有统一的准入机制。如上述拖拉机进口案例中，如该产品属于机动车，按机动车执行，不属于机动车的农业机械，按进口次序、按有关规定执行，涉及重复检验的，依据优先次序相互认可。

另外，交通安全法对拖拉机等最高设计行驶速度都是界定的不超过某个值，而对于超过者未予明确。无论质检、农林还是交通管理部门，在各自监管认证范围内，诸如设计时速等判定拖拉机是否机动车的重要信息，都应如车架号一样在车辆整个使用寿命周期内永久标识、不得更改，避免如电动自行车和电摩定义不清而导致管理混乱的尴尬局面。

（二）完善技术法规，尽快修改“进口汽车检验管理办法”。我国的技术法规称其为国家技术规范的强制性要求，技术法规体系的建立与完善，是一个国家标准化战略中的关键所在。随着经济全球化和贸易自由化的发展，以技术法规和标准为核心的技术性贸易措施日趋增强，一方面建立并完善我国技术法规体系是形势的需要；另一方面从建国以来我国标准化工作发展来看，特别是加入WTO以后随着我国社会主义市场经济的不断发展与完善，我国的技术法规体系也亟须科学发展。

目前，我国道路交通安全法、农业机械安全监督管理条例等都已新修订出台，1999年底发布的进口汽车检验管理办法已不适应经济社会发展。一是进口汽车检验管理办法本身发布在两次国务院机构改革之前；二是虽然办法提到除汽车外其他机动车按本办法参照执行，但仅此一句显得过于简单和笼统，布局操作性或者说操作弹性太大。应择机修订发布“进出口机动车检验管理办法”，以适应新形势发展的需要。

进口商品应当符合我国技术规范的强制性要求，对于农村、农业和农民，进口的农业机械检验监管尤为重要，进口的农业机械应当符合我国农业机械安全技术标准，无论机动车整车检验、还是机动车零部件3C验证，绝不能出现监管漏洞，我们要在各监管部门实际业务操作与完善法律法规、文件体系中持续改进。

[1]进口汽车检验管理办法.质检总局令，2000年第1号.

[2]农业机械安全监督管理条例.国务院令，2009年第563号.

[3]机动车零部件3C目录清单.质检总局、认监委，2005年第137号公告.

[4]中华人民共和国道路交通安全法实施条例.国务院令，2004年第405号.

[5]中华人民共和国道路交通安全法及其实施条例.主席令，2011年第47号.

[6]GA 802-2008机动车类型.术语和定义.公安部，2008.10.1.