合作与互补:我国民间环保组织与政府关系的分析

安秀伟

(山东师范大学政治法律学院,山东济南250014)

民间环保组织,也叫非政府环保组织,在我国是指“以环境保护为主旨,不以盈利为目的,不具有行政权力并为社会提供环境公益性服务的民间组织。”[1]我国民间环保组织一般由环保学者、法律界人士、科学家、市民等热心环保事业的人士组成。这些组织是政府环境工作的重要补充力量和建设社会主义生态文明的生力军。当前,我国民间环保组织与政府关系中还存在一些障碍,探索其产生的原因及对策,理顺民间环保组织与政府的关系,将有助于政府更好地开展环保工作和民间环保组织更好地发挥作用,从而共同促进我国环保事业的发展。

一、我国民间环保组织与政府的合作互补关系

(一)民间环保组织离不开政府的资源与制度支持

民间环保组织的正常运行离不开政府的资源,如人力、行政、经济和社会资源等,其中最为重要的就是行政资源。从我国民间环保组织的成立情况来看,相当一部分民间环保组织是一种自上而下的政府选择行为。截止到2008年10月,我国共有各类民间环保组织3539家,总数比2005年增加了771家。其中,政府部门发起成立的民间环保组织1309家,占37%;民间自发组成的民间环保组织508家,占14.4%;学生环保社团及其联合体共1382家,占39%;国际民间环保组织驻大陆机构90家,占2.5%,港、澳、台三地的民间环保组织有250家左右[2]。更为重要的是,我国民间环保组织在其合法性、资金来源、保障运行等方面都很大程度上依赖于政府。比如民间环保组织必须取得归口行政单位的认可,才能获得合法的身份,有固定资金来源的民间环保组织大多是政府发起成立的,政府还可以通过制定法律法规等形式规定民间环保组织的具体行为和活动程序,等等。

(二)政府的环保工作需要民间环保组织加以补充

第一,民间环保组织能弥补政府的公共治理失灵。随着中国工业经济的快速发展,社会运作中的环境问题日益凸显和复杂化。传统的政府垄断社会管理与公共服务的模式已不能适应新时期的环保要求与社会进步的需要,政府在公共事业领域有时会出现治理失灵。而民间环保组织不受制于任何官方组织,能真正代表公民的利益,可以通过自筹资金、自主治理以及合约等方式,有效应对一系列社会环境问题,是一种较好的社会利益整合机制。

第二,民间环保组织能协助政府培养公民的环保法律意识。首先,民间环保组织以改善人类环境质量为宗旨,没有自身利益的羁绊,能够较快接受最新的环保意识,并能利用其区域辐射广的特点,很快地普及其成员,进而影响全社会。而政府由于受制于各方的压力及自身利益,很难做到这一点。其次,政府的日常工作非常繁重,从上到下的垂直行政体系,使得政府在普及法律知识方面没有环保组织专业、热心和灵活。环保组织通常以游行、集会、参观等灵活方式,宣传环境科学知识和提高环保意识。

二、我国民间环保组织与政府关系中存在的问题

(一)政府对民间环保组织的管理规范性和支持力度不够

第一,政府对民间环保组织管制过严,这突出表现在民间环保组织注册难。我国现行的《社会团体登记管理条例》规定:民间组织“应当经其业务主管单位审查同意”和“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员”方可在民政部门注册登记。限于上述条件,我国民间环保组织在各级民政部门正式注册登记率较低。76.6%的由政府发起成立的民间环保组织选择在民政部门注册,85.1%的高校环保社团为高校内部社团,而草根民间环保组织更愿意选择工商注册,国际民间环保组织尚无法在国内取得注册[2]。这样一来,很多民间环保组织就成了非法的团体,甚至有一些组织因此而解散。比如福建省屏南县的“屏南绿色之家”,2007年当他们赢得污染侵害赔偿官司,准备和村里人庆祝一下时,当地民政部门却送达了“行政处罚决定书”,称“屏南绿色之家”是非法组织,予以取缔。“屏南绿色之家”的发起人张长建说:“我们一直到民政局申请注册,但民政局都不给办理。这个结果(予以取缔)是预料之中的。”

第二,政府对民间环保组织的管理不规范。首先是监督管理制度。我国还没有统一的民间组织法,对民间组织的监管主要依据国务院的《社会团体登记管理条例》等法规,管理制度可以概括为“归口登记、双重负责、分级管理”。这种管理制度与民间环保组织的自治性质相违背,不利于民间组织的健康发展。其次是资金捐赠制度。当前,我国的《公益事业捐赠法》明文规定,国家鼓励自然人、法人或者其他组织对公益事业进行捐赠。但对民间组织的捐赠是否一律视做对公益事业的捐赠,还没有明确的规定,并且对捐赠人的税收优惠标准还不够规范,优惠的力度也不够大。这导致了民间环保组织的资金来源不足,影响了其生存和发展。再次是公益诉讼制度。目前,我国还没有建立起公益诉讼制度,在一些涉及社会公共利益的环保事件中,民间环保组织在提起诉讼时常常面临着“名不正言不顺”的尴尬局面,其中大部分案件由于不符合诉讼的主体资格而被法院驳回,这大大影响了诉讼的效果。

第三,政府对民间环保组织的支持力度、重视程度不够。尽管有关法律和文件对民间环保组织持肯定和鼓励态度,但是客观地说,目前政府对于民间环保组织的重视程度还是不够的,一是还没有充分认识到民间环保组织的作用,二是缺乏具体有效的鼓励民间环保组织发展的政策和措施。

(二)民间环保组织尚未充分发挥对政府环保职能的补充作用

主要表现在以下方面:

第一,组织性、专业性不够强。首先,我国民间环保组织组织性不强。由于我国民间环保组织还处于起步阶段,各方面发展还很不规范和成熟,在一些组织内部存在着管理混乱、工作效率低、时效性差等问题。这些严重地影响了民间环保组织解决问题的能力。其次,专业性不强。据调查,我国26.8%的民间环保组织的全职人员没有环保相关专业,近50%的民间环保组织中仅有1-2名环保专业人员,其中缺乏环保培训是造成专业性不强的主要原因[3]。

第二,自治性较差。我国民间环保组织在本质上独立于政府,而在政策实施上则依赖于政府,这就必然产生矛盾。有些民间环保组织严重依赖政府,有些民间环保组织为了能更好地影响政府决策,与政府的关系走得太近,也丧失了其作为非政府组织存在的资格,还有些民间环保组织为了获得资助,在制定计划和实施项目时会试图迎合出资者的潜在意图,从而在实际上失去自身的独立性。

第三,自律性有待进一步加强。有些民间环保组织打着保护生态环境的幌子,把所得收入纳入自己的口袋,存在以公谋私现象。这主要是由于民间环保组织本身纪律性不严,管理不当造成的。民间环保组织的资金来源主要是捐赠,捐赠过程中票据的开具、现金的管理如果没有规范的操作指南,其受赠资格就可能会受到怀疑。另外,组织中财务状况的不透明、捐赠者缺乏监督资金的使用状况的意识,也会造成资金的流向不明。

三、促进我国民间环保组织与政府关系良性发展的对策

(一)政府从多个方面为民间环保组织的发展提供支持

第一,健全相应的法律法规,适当放宽门槛。政府应深入调查,为我国民间环保组织的健康发展提供有利的法律和政策措施,主要包括:确定非政府组织与政府的关系,明确其法律地位、社会作用和基本职责;放宽注册平台,简化项目审批手续,对一些刻不容缓的环保项目,如制止已经上马的导致山林毁坏、湿地消失、大气污染的建设项目,可以越级上报,由管辖部门直接审批;研究制定有利于民间环保组织发展的公众参与、公益捐助等规定。这样,使民间环保组织通过合法的程序,更有效地参与环保活动。

第二,对民间环保组织予以引导鼓励。首先,在资金方面,我国民间环保组织单靠自身力量很难获得足够的经费,政府部门应该通过各种渠道给予政策上的扶持和帮助,可以建立相应的筹备资金的机制,或者要求地方政府拨一些款项用来支持民间环保组织,还可以利用政府的号召力来提高公众的捐助意识,以获得更多人的支持和帮助。其次,对于优秀的民间环保组织或者个人,可以适当地给予奖励。再次,引导民间环保组织加强自身管理。政府要有意识地培育民间环保组织的自主管理能力,建立健全组织发展所必需的人事和财务制度,建立广泛筹集资金的筹款机制,树立竞争性的行销观念,并制定组织发展所需的行销战略,从而引导民间环保组织迈入自律的良性循环中。

(二)民间环保组织协助政府进行社会公共治理

第一,正确认识与政府之间的关系。民间环保组织要明确自己的定位,即在政府的监督下,有效发挥自身优势以弥补政府治理公共事务的不足,充分开拓政府环保体系所没有覆盖或者覆盖程度薄弱的部分。为此,民间环保组织首先应该争取去除自身的行政性特点,明确本机构的性质、使命及管理、运行的基本准则和监督机制,以法律的形式维护自己的独立性。

第二,提高自身能力建设。民间环保组织的工作人员应通过不断的学习,提高自身的素质与能力,进而提高整个组织的参与能力;注意建立自身的社会诚信度、公信度和认知度,树立品牌意识,积累有利于自身健康发展的社会资源;提高积极主动参与政策制定的意识,避免在造成损害以后,被动地动员民间力量和社会资源进行参与;加强机构管理,做到公开化,透明化,防止腐败现象发生。

第三,利用网络和媒体,加强与公众、企业和国际间的联系。在信息时代,我国民间环保组织应充分利用网络和现代科技工具来加强与公众、企业乃至国际社会的联系。首先,民间环保组织应利用先进的科学技术和时尚、新颖的宣传手段开展活动和宣传自身形象,扩大影响,吸引公众。其次,民间环保组织应积极与企业合作实现“双赢”。一方面,企业是环境保护的直接参与者和民间环保组织的资金提供者;另一方面,民间环保组织也是企业履行社会责任的参谋者和得力助手,是企业实施公关、营销战略的工作平台。因此,民间环保组织要在坚持本组织宗旨的前提下,帮助和促进企业实施环境友好的生产和经营,实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。再次,民间环保组织还可以利用现代科技开展国际交流与合作,向一些比较成功的国际环保组织借鉴经验,应注意根据自身特点和我国实际情况选择更有效的方法,不可盲目地模仿和生搬硬套。

总之,在环境问题日益凸显的今天,我国环境问题监督与治理的两大主体——政府与民间环保组织只有通过良性互动与合作互补,才能够使二者的发展相得益彰,共同促进我国环保事业的发展。

[1]周鑫.民间环保组织——建设生态文明的生力军[J].环境教育,2010,(8).

[2]中华环保联合会.2008环境蓝皮书——中国民间环保组织发展状况报告[DB/OL].www.qingdaonews.com/content/2006-04-23.

[3]任秀芬.发挥环保民间组织作用共同促进环保事业发展[J].海峡科学,2007,(6).