齐齐哈尔市抗旱服务组织建设措施探析

赵亚丽，王长余

(1.齐齐哈尔市水政监察支队，黑龙江齐齐哈尔161006;2.齐齐哈尔市防汛抗旱指挥部办公室，黑龙江齐齐哈尔161006)

抗旱服务组织是对水利工程抗旱能力的重要补充，是在发生大旱时政府提高抗旱应急能力的重要依托，是抗旱减灾工作的一支重要生力军。多年来，我市各级抗旱服务组织，利用自身的设备、技术、人才优势，在打井、维修、设备购置和租赁、规划设计等为群众提供了多方面的服务，曾以3.67万hm2的灌溉能力，取得年抗旱挽回5 000万kg粮食的良好社会效益和经济效益。近年来，由于各地对抗旱服务组织建设投入持续减少，管理力度逐年减弱，抗旱服务能力严重下滑，有的已“名存实亡”，作用不能正常发挥。探索振兴新路，迫在眉睫。

1 齐齐哈尔市抗旱服务体系建立、发展和现状

齐齐哈尔市抗旱服务组织，从1994年起步以来，在17 a的建设和发展中，经历组建、发展和削弱3个阶段。

1.1 抗旱服务组织的组建阶段

1994年开始到1996年3 a时间，按水利部和省水利厅的要求，先后开展了国家、省和市三级抗旱服务组织试点县建设。即确定甘南县、依安县为全国抗旱服务组织试点县，龙江、泰来、拜泉、富裕、郊区为省抗旱服务组织试点县(区)，讷河、克山、克东县为全市抗旱服务组织试点县。建成后的抗旱服务组织做到了“五有”:即有机构批文;有场地库房;有抗旱能力;有多种经营项目;有规章制度。

1.2 抗旱服务组织的发展阶段

从1996～1998年，我市的抗旱服务组织建设，进入了快速发展阶段。在各县(市)区建立抗旱服务组织的基础上，有些重点乡镇和村也都建立了抗旱服务组织。1997年，随着市级抗旱服务组织的建立，全市形成了市、县、乡、村四级抗旱服务组织网络。有市级抗旱服务站1个，县级抗旱服务队10个，乡级抗旱服务队155个，村级抗旱服务队597个。全市有市、县、乡抗旱服务人员541人，其中正式职工488人;办公经营用房3 393 m2;仓库维修用房3 493 m2;累计投资3 589万元。主要抗旱设备有水泵、柴油机、喷灌机、输水管、机动车辆、施工设备、机床、大型水泥管厂、喷灌机厂等。并做到了服务宗旨明确，收费合理，方式多样，资金到位。发挥了农户受益、自已发展壮大、国有资产保值增值的作用。

1.3 抗旱服务组织的停滞阶段

1998年的大水，给我市刚刚热起来的抗旱服务组织浇了一盆冷水。’98大水之后，国家加大了大江大河的治理，抗旱资金投入相对减少。再加上2003年企事业单位改革，抗旱服务组织又被合并、弱化和转制，在人力、财力、物力上投入乏力，多方面削弱了县乡抗旱服务组织的功能，甚至取消了抗旱服务组织。全市抗旱服务组织由原来的165个减少到现在的89个。

2 抗旱服务组织建设兴衰分析

2.1 支撑抗旱服务组织建立和发展因素

在国家政策、资金、物质投入和行业领导指导下，在各级政府的高度重视和组织实施下，各地根据抗旱需要、市场需求，组建和发展了抗旱服务组织。

其支撑优势:①机动、灵活、设备利用率高。抗旱服务组织人员多来自于水利系统，具有队伍专业，设备整套，移动方便，行动迅速，连续作业，设备利用率高的特点。②加强了抗旱机具的维修、管理。由于对抗旱机具设备实行了统一管理，又有专业技术人员定期检查、维修和保养，防止了抗旱机具的丢失和损坏，提高了机具完好率，延长了使用寿命。③帮助和减轻了农民的抗旱负担。我市部分地方农村、农户经济实力薄弱，一家一户土地分散，一般农户不愿买和买不起抗旱机具。抗旱服务组织解决了缺机少泵农户浇地难问题。④实现了抗旱资金投入的良性循环。建立抗旱服务组织后，抗旱资金形成了固定资产。在抗旱服务中，利用所提取折旧费、利润，滚动使用继续购置机具，不断扩大服务规模，增强抗旱能力，从而实现抗旱资金投入的良性循环。

2.2 弱化抗旱服务组织发展因素

①缺乏总体规划布局。市县乡村没有统一规划和科学布局。乡村两级站点分布不均，各服务站的发展规模和目标、服务项目、范围不明确，带有盲目性，导致资源配置浪费。②应急服务能力降低。全市有耕地面积233.4万hm2，年均干旱面积近133.3万hm2。现全市抗旱服务组织灌溉能力只有3.67万hm2，仅占受旱面积的2.8% ，远远不能满足我市的应急抗旱需要。③运行管理机制不更新完善。因企事业单位改革等诸多原因，很多抗旱服务组织出现了单位性质、产权、管理形式不明晰，服务模式化和灵活性变弱。受计划经济和市场经济变化的影响，管理水平不能适应市场经济发展。④收费没跟上市场发展。抗旱服务组织主要以公益性质为农户抗旱服务，有偿服务机制不健全，收费或小于成本。使得折旧、大修、人员开支费用和生产发展基金严重不足，逐渐失去了后劲。⑤没有用连续的政策与法规做支撑。近几年，没有用好抗旱方面的政策法规。有偿服务、扶持保护、技术推广、减免税收政策不健全。

3 强化抗旱服务组织建设的措施策略

3.1 开展抗旱服务组织建设规划

在现有抗旱服务组织的基础上，按照《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》精神，进行科学规划，合理布局。建成以市抗旱服务站为中心，以县抗旱服务站为主体，以乡抗旱服务站为依托，以村抗旱服务站为基础的市、县、乡、村四级抗旱服务组织网络体系。通过完善、建全抗旱组织，增加抗旱组织节水灌溉、人畜饮水、水源工程、旱情监测功能。在“十二五”期间，使全市抗旱服务组织灌溉能力达13.33万hm2，具备勘测设计、配套安装、物资供应、机械维修、提供信息、技术指导等一条龙服务功能。实现更新发展、良性循环的新机制。

3.2 用政策法规及资金保障支撑

抗旱服务组织是农业社会化服务体系的一个组成部分，也是水利服务体系的一个组成部分。要用好、用活国家和省市关于农业社会化服务体系和水利服务体系建设的方针政策，建立与之相适应的法规政策，营造一个良好的政策及资金保障环境。

1)以1994年财政部、水利部颁发的《特大防汛抗旱补助费使用管理暂行办法》，特别是1996年两部联合出台了《抗旱服务组织建设管理暂行办法》、2009年施行的《中华人民共和国抗旱条例》为依据。从政策上解决了多年来困扰抗旱服务组织发展的问题。明确了抗旱服务组织的性质、作用、发展方向、服务方式、自身建设等诸多问题，使抗旱服务织建设朝着正规化、规范化和法制化的方向发展。

2)全市各级政府要按照《中华人民共和国抗旱条例》第二十九条“县级人民政府和乡镇人民政府根据抗旱工作的需要加强抗旱服务组织的建设。县级以上地方各级人民政府应当加强对抗旱服务组织的扶持。国家鼓励社会组织和个人兴办抗旱服务组织。”的要求，加强对抗旱服务组织的扶持和引导，从政策、资金、机构等方面支持抗旱服务组织发展。建立对抗旱服务组织投入、补充抗旱资金、机具和设备的长效机制，增强抗旱服务组织的应急服务能力和发展后劲。

3)在建立国家、省市资金、物资对抗旱服务组织长期投入机制的基础上，制定合理的收费政策。保证新技术项目试验、培训及推广、技术咨询费、车辆运输、设备租赁及其它浇地服务费的征收。并在做好抗旱服务的同时，面向市场，广开生产门路。凭借自身的人才、技术和设备优势，承建小型水利、人畜饮水工程的施工、安装、配套，设备的销售、维修等项目，积极开展多种经营生产和创收。使国有资产保值增值，使其抗旱服务组织自我巩固、发展、壮大。

3.3 建立有效运行机制

按照市场经济的发展模式，发展抗旱服务组织是改革特大抗旱经费使用办法的新举措，是农业产业化的重要支撑体之一。按抗旱服务组织的总体框架，建立集团化运营机制，实现上下统一的市、县、乡、村网点的运行体系。

本着抗旱兴农，高效服务的宗旨，按着建设与管理并重，服务与经营并举，不断加强自身建设，增强抗旱能力。建立集抗旱服务、工程设计、施工安装、机泵维修、多种经营、试验示范、培训推广全方位多层次创收于一体的服务运行机制。开展大田作物种类相对应的节灌形式及灌水定额方面的试验示范;培训推广示范区的节水灌溉模式;做好抗旱节水新技术、新设备推广服务;做到培训与指导、普及与提高、示范与推广相结合。

3.4 完善抗旱组织管理机制

为充分发挥抗旱设施的作用，各级抗旱服务组织都要将各级政府投入资金购置的大型抗旱设施进行统一管理，建档立账，明晰产权。根据当前市场经济特点，逐步完善和改进现有管理制度，通过改组、联合、租货、承包和股份合作等多种形式实现从管理型无偿服务向经营型有偿服务的转变，从粗放型水平向集约型高水平服务的转变，从封闭型自我服务向开放型社会化服务的转变。使抗旱设施管理向制度化、系统化、产业化方向发展。

3.5 强化抗旱组织队伍建设

1)将抗旱服务组织建设成独立法人的经济实体。自主经营、自负盈亏，独立承担法人责任，以企业化管理为思路，建立健全各项规章制度和岗位责任制，即:财务管理制度、固定资产保管制度、设备保养制度、服务收费制度、工资资金分配制度等。

2)将抗旱服务组织与防汛抢险机动队相结合。在现有的防汛抢险机动队的基础上，增加职能，补充人员、资金和抗旱设备。共享人、财、物和技术资源，使有限的防汛、抗旱资金发挥更大的做用。①减少管理费用;②减少抗旱运输设备的投入，降低服务运营成本;③减少用户抗旱费用成本;④防汛抗旱并举，有汛防汛、有旱抗旱，提高全员工作效率。

3)将抗旱服务组织建设与抗旱信息系统建设相结合。将各级抗旱服务组织赋予抗旱信息系统旱情监测网络系统建设与管理职能。使抗旱服务组织用管理、掌握的旱情监测网络和自身的抗旱服务网络，为各级政府的抗旱指挥决策和抗旱应急提供支持。

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