区域经济调控权研究

段 浩

（长治学院 政法系，山西 长治 046011）

区域经济调控权研究

段 浩

（长治学院 政法系，山西 长治 046011）

近年来，我国加大了对区域经济发展的调控力度，体现出区域经济发展问题的紧迫性和重要性。为认真落实党的十六届四中全会精神，全面落实科学发展观，文章在分析了区域经济概念和现状的基础上，探讨了区域经济调控权的本体论、关系论和作用，以期推动我国区域经济调控法律制度研究和促进我国区域经济的健康发展。

区域经济；调控权；本体论；关系论；作用论

2010年5月，中央新疆工作会议在北京召开，为加快新疆发展，中央批准喀什设立经济特区，率先在新疆进行资源税费改革，享受产业、税收、金融、土地、外贸等特殊扶持政策，依托沿海内地及乌昌地区、天山北坡、天山南麓经济带先进生产力要素，辐射全疆，面向中亚南亚西亚，广泛集聚优势，加快超常规发展，把喀什建设成为向西出口加工基地和商品中转集散基地，进口能源和稀缺矿产资源的国际大通道，走出去开发能源资源和开拓国际市场的“新欧亚大陆桥”。这一重大区域调控措施对实现喀什地区乃至新疆经济的跨越式发展具有重要战略意义。此举也是贯彻落实党的十六届三中全会明确提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的思想路线，是将统筹区域发展作为推进今后改革和发展的具体实例。由此，笔者认为区域经济调控的核心问题是区域经济调控权的法律解析等基础理论，但目前学界对此研究尚十分薄弱，有待进一步研究和完善。

一、区域经济的范畴定位和现状分析

（一）区域经济的定义

区域经济在经济学上历来被认为是一国国民经济的缩影，并在国民经济发展中具有十分重要的地位。从统一性角度分析，一国的国民经济就是由各具特色的区域经济所组成的，并在相当程度上决定着区域经济自主体的独立的民主政治上的法律诉求，并影响着一国的政治体制，甚至会导致一国的分裂。因此，从古到今，区域经济的发展，不仅被经济学家所瞩目，也是政治学家、社会学家所密切关注的问题。

一般情况下，区域是指地表的二维平面，按物质内容划分为自然区域和社会经济区域。经济区域包含在社会经济区域之中，是指人类运用科学技术、工程措施等对自然环境进行利用、改造和建设过程中形成特定性质的生产地域综合体。由生产、交换、分配等环节构成的区域，如东北经济区，山西经济区等。[1]区域经济是根据社会劳动地域分工的不同而形成的各具特色的区域经济综合体。区域经济，又称地区经济，是在经济结构关系或经济空间的地域分异过程中形成的一个具有地方化特点的地域经济综合体或地域生产综合体。[2]

（二）我国区域经济的发展现状分析

从我国区域经济发展的现状来看，地区经济发展不平衡的加剧已成为一个影响到我国国民经济持续稳定协调以及社会安定和民族团结的重大现实问题，因此，采取有效的调节措施，把收入差异扩大的幅度控制在人们社会心理所能承受的范围内并促进其朝着不断缩小的方向转变，就成为国家和政府必须干预的一件大事。或者说，区域经济的发展问题已成为一个事关改革全局的宏观问题。有学者认为，当前我国区域经济发展的难点问题可以概括为区域之间的分工和协作淡化，地区封锁和地区垄断[3]，区域产业结构趋同化，地区间经济发展差距急剧拉大，区域经济增长和区域矛盾激化以及公平和效率在区域发展上的两难选择等几个方面。这些方面的问题都反映着我国区域经济调控明显乏力这一客观事实。同时，对于中央政府来讲，一方面难以约束地方，另一方面仍习惯于以下发红头文件、下指标、定任务的手段过多地干预地方事务。

通过以上分析，我们不难发现，造成问题的根源就在于区域经济法制建设这一环节的滞后与欠缺，无论中央还是地方的经济行为，都缺乏严格的制度规范和责任约束，而难以形成科学化、规范化和系统化的调控机制。因此，加快区域经济调控权的法学理论研究，实现区域经济调控权运行的法治化，完善区域经济调控法律制度体系，是解决当前区域经济发展中诸多困难和问题的根本途径之所在。

二、区域经济调控权的本体论

（一）概念提出的理论基础

市场经济的基本特征之一就是分权经济。在分权经济体制下，一方面，区域经济发展是中观经济调控的重要对象。国家所有的国民经济与社会发展调控目标的实现，均要通过区域经济这个重要的环节传达到微观经济领域，才能够真正予以落实；另一方面，属于区域经济发展自身范畴内部的特别问题，需要区域经济自身解决，这样，与宏观经济调控相对应，就存在一个由区域经济管理主体单独进行的区域经济的调控问题。因此，区域经济发展在国民经济运行中实际上具有双重的地位与角色，概括起来说，即是在市场经济条件下，区域经济发展的二元结构理论。[4]笔者认为，该理论不仅适用于西方市场经济体制下的区域经济发展，它也同样适用于我国社会主义市场经济体制的运行。同时，跨地区的区域经济的发展，有着很大的自发性因素。它是市场经济条件下，地方自主权的一种体现。因此，必须将其纳入到中观经济调控法律的调整范畴，在中观经济调控的引导、指导与协调之下，有规划地进行。

（二）区域经济调控权的内涵分析

1996年我国政府发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展“95”计划和2010年远景目标纲要》的第六部分“促进区域经济协调发展”中，国家从实际操作层面上对区域经济调控权作了如下几个方面的阐述。其一，“引导地区经济协调发展，形成若干各具特色的经济区域，促进全国经济布局合理化，逐步缩小地区发展差距。最终实现共同富裕，既是保持社会稳定的重要条件，也是体现社会主义本质的重要方面”。其二，“要按照统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展”的原则，正确处理全国经济发展与地区经济发展的关系，正确处理建立区域经济与发挥各省市积极性的关系，正确处理地区与地区之间的关系。各地区要在国家规划和产业政策指导下，选择适合本地区条件的发展重点和优势产业，避免地区产业结构趋同化，促进各地区经济在更高的起点上向前发展。积极推动地区间的优势互补、合理交换和经济联合。笔者认为，区域经济调控权对经济关系进行调整所产生的“权力关系”范围较为广泛，有时是指权力分工，有时是指权力分配，在集权、分权、制约、配合等关系中根据不同情况作具体分析。具体表述为：区域经济调控机关根据法律法规的规定，结合区域内政治、经济和文化的特点，自主管理本区域内经济事务的一种特定权力和权利。

（三）区域经济调控权的具体表现

在法学研究中坚持定义的精确性，应是法学研究最基本的学术规范化的要求。因此，对区域经济调控权加以严格界定，既是学术规范化的要求，也是学术研究的逻辑起点。区域经济调控权具体表现为对区域内重大经济事务的控制、管理和调整权力。以民族自治地方的建立为例，我国各少数民族在大杂居、小聚居的格局中形成你中有我、我中有你的分布特点，在建立民族自治地方，特别是划分民族自治地方的区域界限时，要考虑到当时的经济联系、资源分布、交通运输、生产布局等经济因素。区域界限的划定，要有利于发挥当地经济优势和经济要素的互补性、经济布局的合理性，有利于当地少数民族人民的生产、生活，有利于当地经济的未来发展。同时，在一定范围的地域内，各民族人民在长期的生产、生活当中，在共同的革命斗争中，逐步形成了相对稳定的政治和社会联系，形成了共同的经济活动区域。[5]

（四）区域经济调控权是权利和权力的统一

“国家机关的任何行为都具有法律性和政治性，在一个具体行为中，法律性和政治性会有强弱不同的表现，或者是法律性强于政治性，或者是政治性强于法律性，抑或是两者相当。”[6]区域经济调控权也不例外。

权利，是相对义务而言。享有权利就得履行一定的义务。[7]同时也须他人做出一定的义务行为。区域经济调控权，是基于区域经济调控的政府职能而言的。一方面，区域经济调控机关享有这种权利，意味着既享有行使区域经济调控权的权利，也负有行使区域经济调控权的义务。任何放弃或消极行使区域经济调控权的行为都是不允许的；另一方面，区域经济调控机关在行使区域经济调控权的时候，有权请求他人做出相应的义务行为，如要求上级国家机关的帮助和保障等。

权力，指的是国家的权力，它具有强制性。区域经济调控权，实质上是国家权力的一部分，是由地方国家机关行使的，是由法律保障的。在性质上，它是人民民主专政制度的一个主要表现形式，是各个经济区域内人民当家作主，自主管理本区域内部事务和参与管理国家事务的民主形式。而且，这种区域经济调控权是国家权力的统一性和授权性的统一。区域经济调控权，是国家权力统一的组成部分，是由宪法、法律和地方法规、规章的规范的统一的法制。但是，国家根据区域需要，在国家的统一领导下，可以授权地方国家机关行使一定范围的权力，区域经济调控权就是其中最重要的一种权力。

三、区域经济调控权的关系论

我国的宏观调控法与区域经济调控法应当是两个相互独立的法域，区域经济调控法的制度设计与配置，理应予以单独考虑，其在法律形式定位、目标定位、调整范畴和法律效力的实现上，均应当与宏观调控法有所区别。[8]首先，在法律形式上表现为有权立法的地方人大与地方政府所制定的地方性经济法规和经济规章；在目标价值与功能的定位上，除维护本辖区内特有的经济秩序外，在经济目标的实现上，区域经济调控法并非要求本区域内的需求与供给的平衡；在调整关系的范畴界定上，应重点调整那些具有本地特色的经济领域与经济关系。属于中央宏观调控立法已经有明确规定，且不属于需要地方制定实施条例和办法予以解决的问题，不必要、也无权进行重复的法律调整。而在法律效力的保证上，无论是对于区域调控主体行为的约束与责任追究上，还是对于相关行为的监管上，其法律效力的发挥必须在国家法律规定的范围内予以行使。[9]

四、区域经济调控权的作用论

提出和完善区域经济调控权，有助于实现区域之间经济关系的和谐，经济发展水平和人民生活水平的共同提高，社会的共同进步。区域经济调控权模式是市场经济条件下区域之间经济关系调整的新模式划分，与过去计划经济体制下区域之间的分工和协作关系有着本质的区别。在计划经济时期，区域之间的分工与协作模式，强调重点发展某些区域，以它们为中心与相关区域来开展分工，区域经济调控的目的是为了保证重点区域的发展，其他区域只是当配角。在市场经济条件下的区域经济调控权的行使和运行必须在平等、互利、共赢的基础上进行，不以牺牲某一区域的经济利益为代价。

区域经济调控权运行的基本方式是使区域之间在经济发展上形成相互联系、关联互动、正向促进的新型关系。区域经济调控权运行目标的实现必须与实现区域之间在经济利益上的紧密联系，通过产业之间的技术和经济联系、要素的市场供给与需求关系、企业之间的组织联系等，形成发展上的相互依赖、依存关系。只有如此，相关经济区域才会从自身的利益需要出发彼此相互支持，而不是一味地追求本地域利益而损害其他区域。

五、我国区域经济调控权的划分

自改革开放以来，中央出台了大量的调控政策，有些是利于区域治理及制度建设，有些是对区域自治的适当控制。[10]我国的区域经济调控法律制度充分体现了政策性的特点。笔者认为，我国区域经济调控法律制度按照区域划分的标准，主要包括一般行政区的区域经济调控法律制度和跨行政区的区域经济调控法律制度。

（一）一般行政区的区域经济调控法律制度

我国自古以来就十分重视地方政府的区域划分。随着我国市场经济建设的发展，在省、自治区、直辖市之下，基本上以“省会市、较大市、设区市、县级市和乡镇”为排列顺序。按国务院有关规定，地域界限或者名称等的任何变动，必须经中央人民政府批准。就目前而言，我国中央下辖31个省、自治区、直辖市，省级下辖431个市，1396个县，近7万个乡镇。

按照法律规定，一般行政区的区域经济调控制度包括：（1）区域经济执行制度，即地方各级政府均要执行本级人大的决定和上级国家行政机关的决定、命令，执行国民经济或本行政区域内的经济和社会发展计划、预算。（2）区域经济制令制度，即地方各级人民政府均有权发布决定和命令。县级以上的各级人民政府有权制定行政措施以推动本行政区域内经济发展。（3）区域经济领导制度，即县级以上的地方各级人民政府领导所属各经济工作部门和下级人民政府的管理经济工作。（4）区域经济管理制度，即地方各级人民政府均有权管理本行政区域内的经济和财政等行政工作。县级以上的各级人民政府还有权管理本行政区域内的环境和资源保护、城乡建设事业和民族事务等工作。（5）区域经济保障制度，即地方各级人民政府都要保护社会主义的全民所有制的财产和劳动群众的集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会经济秩序，保障公民的经济权利，维护各种经济组织的合法利益和保障少数民族的经济权利。县级以上的各级人民政府还要帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展经济建设事业。[11]（6）其他区域经济调控制度。

（二）跨行政区的区域经济调控法律制度

跨行政区的区域合作是推进经济全球化的必然要求。区域合作是新世纪经济发展的显著特征，是新时代的潮流。近年来，一些地缘相邻、人文相近、利益相关的区域合作，成为区域内各成员提升竞争力、参与全球化、实现共同发展的现实选择。大量的实践已经展示出了区域合作的巨大潜力和广阔前景。在国内，长江三角洲、珠江三角洲和环渤海经济圈，是世人公认的我国三个经济增长极。随着市场机制作用的日益增强，长江三角洲、珠江三角洲和环渤海经济圈的区域经济合作日益加深。

跨行政区的区域经济调控法律制度主要以区域间商务和贸易制度为核心。加强区域间的商务与贸易合作是区域经济合作的优势，我们要把区位优势、产业优势、资源优势与金融物流优势、人才技术优势融合起来，积极推进落实《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》[12]，重点加强服务、物流、金融等领域的合作，推进资金、技术、人员、原材料、信息的无障碍双向流动，以市场为导向，以企业为主体，以双赢互利为前提，联手开拓国内国际市场。加快国民经济建设步伐，加强与其他地区在政府层面上的沟通与交流，积极推动两地经贸合作。

［1］吴殿廷.区域经济学［M］.北京：科学出版社，2003，（1）：2.

［2］张军洲.区域金融分析［M］.北京：中国经济出版社，1995.31.

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［5］王圣诵.中国自治法研究［M］.北京：中国法制出版社，2003.67.

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［7］于立深.权利义务的发展与法治国家的建构［J］.法制与社会发展 2008，（3）：109.

［8］殷洁.区域经济法的学理解析及其体系构架［J］.社会科学，2008，（7）：111-112.

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［10］曾宪义.论宪法文本中的民族区域自治制度［J］.中南民族大学学报（人文社会科学版），2008，（4）：111-115.

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［12］王贵国.区域安排法律问题研究［M］.北京：北京大学出版社，2004.20-25.

Rearch on the Power of Regional-economy Regulation

DUAN Hao
（Law Department，Changzhi University Changzhi Shanxi 046011）

In recent years,our nation has strengthened the regulation of regional economy which is the externalization of the urgency and importance.The article analysied the relationship of the localization of national macro-regulation law and regional-economy control law in the basis of differentiate the relation of the development of regional economy and macro-regulation and the paper introduced how to affirm properly the responsibility dimension of regional-economy regulation in the coordination of regional-economy，and directed the kind of economy cooperation of regional-economy into the extent ofmacro-regulation law and confirm and regulate the local benefit in the regional-economy regulation.

regional-economy；power of regional-economy；relation theory；offect theory

D922.299

A

1673-2014（2011）01-0012-04

2010—12—10

长治学院校级课题。

段 浩（1980— ）男，山西武乡人，讲师，主要从事经济法学研究。

（责任编辑 卫崇文）