近年来高考加分政策问题研究述评

普 应

（西南大学 教育学院，重庆 400715）

近年来高考加分政策问题研究述评

普 应

（西南大学 教育学院，重庆 400715）

随着2010年11月14日教育部等五部门联合签发《关于调整部分高考加分项目和进一步加强管理工作的通知》（教学[2010]10号）的下发，高考加分项目调整拉开了新一轮帷幕，社会对高考加分问题的关注掀起了又一波高潮。通过对近年来有关高考加分政策问题方面的研究成果进行梳理，有助于总结已有的研究成果，并进一步拓展对该问题的研究深度，进而完善我国的高考加分政策。

高考加分；政策问题；研究述评

我国高考加分政策经历了优先录取阶段（建国至1976年）、降分录取阶段（1977年至2000年）和加分录取阶段（2001年以后）[1]。2001年以来，随着高考制度深化改革，高考加分政策存在的问题伴随着高考加分作假的丑闻日益凸显，专家学者们对这一问题纷纷进行深入研究。随着2010年11月14日教育部等五部门联合签发的 《关于调整部分高考加分项目和进一步加强管理工作的通知》（教学[2010]10号）的下发，高考加分政策发展进入新的阶段。本文对以往研究成果进行了梳理，把其归纳为高考加分现存问题、原因和对策等几个方面，以期通过总结以往经验，对未来的研究形成一定的参考价值。

1 高考加分政策问题的研究缘起

高考是我国一项选拔人才的重要制度。在我国社会变革的大背景下，教育制度改革如火如荼，高考制度在选拔人才之余，还是促进民族融合、缩小区域发展差距、维系社会公平正义和社会秩序稳定等的重要手段，具有调节社会分层与流向，使社会结构走向合理的社会控制功能，所以，高考制度适时革新事关重大。高考加分政策作为其中的重要部分，也随之跃入人们的视野。高考加分随着社会分化加剧、高等教育资源匮乏和配置不均等原因，日益凸显矛盾和冲突。高考加分政策的各种问题冲击着高考所倡导的公平和公正，与原先照顾弱势群体、促进学生多样性发展等价值相背离，成了社会各界声讨教育不公平的强有力证据。因此，学者们纷纷探讨高考加分政策出现问题的原因及其解决之道。废除论、维持论和规制论是学者对于高考加分问题的主流观点[1]。不论是哪一种观点，讨论的重点都是期望通过改革，为目前高考加分的失范行为导致的问题寻找解决之道。

2 高考加分政策的现实问题

高考加分制度随着人们对教育公平关注度的提高及高考加分造假丑闻的日渐增多而暴露出了种种问题。以往的研究显示，高考加分现存的问题主要有以下几个方面。

2.1 高考加分政策的权力问题

（1）我国目前的高考加分政策是以教育部颁布的《普通高等学校招生工作规定》为主，在加分项目、加分幅度、加分形式等方面各省不尽相同。罗立祝指出，在20世纪，我国高考加分政策的决策权掌握在中央政府手中。进入21世纪后，随着教育分权的推进，省级政府获得了相当大的权力，于是各地方政府先后针对不同对象出台了各自的高考加分政策，同时各省之间对于同一对象的高考加分幅度不一。随着高校办学自主权的扩大，一些高校也出台了各自的高考加分政策。这样就形成了中央政府、地方政府和高校三者都有权制定高考加分政策的局面。刘练军通过对高考加分的法律分析，发现这种中央和地方双重许可的设置导致现行的高考加分严重失范[2]。（2）权力混乱和腐败的问题。高考加分因为多级制定模式提供了权力寻租的可能性，各方利益相关者都想分一杯羹。人大代表洪可柱指出，加分项目已涉及科协、体育、外事、民委、计划生育、残联、公安、民政、工会等10多个部门和单位。通过关系找教育部，要求出台高考加分政策的行业、部门或人士更是层出不穷[3]。余澄在其硕士论文里经过调查发现，获得高考加分机会的几率与考生的家庭背景有着千丝万缕的关系，十分明显的是这部分受益群体主要来自于优势阶层子女[4]。赵新亮、周娟认为，高考加分政策所涉及到的利益相关者在有限的高等教育资源面前，都会成为一个个利益博弈的主体，都会利用自己可能的手段实现自己的利益最大化……[5]这种非合作的博弈关系中利益各方的协调机制的缺失是导致高考加分政策出现问题的根源所在。

2.2 高考加分政策文本层面的问题

高考加分政策存在加分项目繁多，加分范围、对象界定模糊，加分幅度地区差异大等问题。（1）加分项目繁多。当前教育部加分对象达20多项，而各省市的加分对象则更多。据统计，当前全国各类高考加分项目已多达190多项，而且存在部分“暗箱”操作的加分项目。（2）加分范围、对象界定模糊，这是被大多数学者诟病的一大问题。学者讨论最多的“思想政治品德方面有突出事迹”可获得不超过20分的加分，这本身就没有一个明确的标准，它“属于精神领域的软指标，没有物化的标准可以衡量，这给评定执行造成了极大的弹性空间”，从而给造假提供了保护性条件，成为滋生腐败的温床。（3）加分幅度地区差异大。向莉娟，孟立军统计了2007年部分省市对省级优秀学生、省级优秀学生干部、省级“三好”学生的加分情况，其中北京考生与新疆考生的加分相差达整整10分[6]。

2.3 高考加分政策操作层面的问题

政策制度随意性过大、程序不透明、执行过程缺乏监督，没有严格按照程序公正的原则来设置高考加分政策是学者们讨论最多的问题。万永生认为，加分政策的出台，往往来自于专家之建议、领导之意愿，缺乏公众的参与，没有经过听证会、座谈会及网络上的交流、讨论、辩论，因而决策者对加分政策本身所带来的社会影响缺少清晰地评定[1]。何银辉认为，加分制度之所以腐变，重要原因之一在于加分制度本身的缺陷，即对“程序公正”的忽视，其操作过程往往是封闭的、不公开和不受监督的，没有在操作程序方面的严密规定。她还认为，救济制度的缺失也是高考加分异化的原因[8]。刘练军指出，教育部的年度招生工作规定是以教育部内部行政通知附件之身份面世的。尽管作为附件的规定和通知本身一起通过《教育部公报》予以公布和公开，但设定高考加分这种特殊行政许可的招生规定以内部行政通知附件形式出台终究不伦不类，明显违反我国《立法法》等法律法规所规定的对外具有约束力的规范性文件制定、公布及生效之程序要求[2]。

3 高考加分政策问题的归因

高考加分的问题源于复杂的原因，学者们从各个角度进行了分析，归纳起来有以下两点：高考法制的欠缺、程序公正缺失、执行过程缺乏监督使高考加分失去公信力，这是高考加分政策制度层面的原因；高等教育资源不足，区域教育资源分配不均是高考加分问题产生的根本原因。

对于高考法制的问题，刘练军指出，高考加分有宪法规范根基，其合宪性毋庸置疑。高考加分的法律性质应是一种特殊行政许可，但是这种行政行为在现行法律中找不到直接法律依据，高考加分的“直接法律依据”来自于教育部的内部行政通知。在法律上讲，这种通知仅仅属于内部行政行为，对外部没有任何约束力……更遑论依据这种通知实施赋予权利的特殊行政许可[2]。

崔华华、方美对不同地区高校资源进行了统计，发现在西藏、海南等偏远地区，高等学校数量远远落后于中东部地区；而在人口大省河南，与发达的江苏相比，无论在高校数量上还是在生均预算内教育事业费方面都存在差距[9]。正是由于高等教育资源分布的不均衡，各地出台的高考加分政策的目的也不同，其加分范围与幅度自然就存在差距。他们进一步对教育资源进行了考察，发现同是河南省，不同地区之间的教育资源分配也存在着极大的不均衡。城乡社会所传承的这些资本差异通过学校的教育转化成为自致性因素，使来自不同区域的学生所获致的先天不平等被隐去，不被人们所察觉而公开化和合法化，从而使得各考生在获取高考加分中所处的境遇不同。

4 高考加分政策问题的对策研究

针对高考加分存在的问题，学者们提出了许多建设性意见，归纳如下：从政策本身来看，高考加分应实行刚性指标，减少寻租异化的空间，缩小加分范围、幅度，制定统一的加分标准等；健全高考法制，保证高考加分政策制定的公正、透明、严谨，建设监督制约机制；合理配置教育资源，改变区域资源差异过大的状况，从源头上治理高考加分问题导致的教育公平问题。在这个问题上，官方的态度与研究基本一致，教育部提出:第一,进一步调整与完善升学加分政策,使其在评定时有章可循;第二,进一步明确界定加分对象,使其在评定时有刚性指标可依;第三,进一步增加招生考试的透明度,增加公众监督力[10]。

米艾尼、许路阳认为，高考加分“其初衷是为了让高考制度更加公平，但是即使是好的政策，在实际推行中，都可能被各种因素所左右”。[11]所以，崔华华、方美在经过对高考加分政策的理性分析后，认为高考加分问题应该在制定与执行过程中予以完善。在制定中：首先，加分的项目设置要符合公平原则；其次，对加分政策制定的权力进行制约；再者，加分政策制定过程应该公开透明。在执行中：首先，应尽快确立相应的法律规范，使监督做到有法可依。其次，严格落实行政问责制。张芳[12]、马延朝[13]、刘晓红[14]等学者也提出了相类似的建议。

教育资源配置差异引起高考加分异化的问题，学者们也有所提及，但是，仅着眼于高考加分政策这个点，问题无法得到解决。教育资源配置均衡是我国教育乃至国家发展中的大问题，学者们针对这个问题有专门的研究，因本文着重对高考加分问题的探讨，在这里不过多涉及。

5 对高考加分政策问题已有研究的思考

学界对高考加分问题的研究取得了丰富的研究成果，目前研究的特点，具体表现在以下几方面：

第一，对高考加分政策问题的研究符合我国高考加分问题的发展趋势以及社会对该问题的关注度，具有很强的时效性。笔者选择了中国期刊全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库、中国博士学位论文全文数据库、中国重要报纸全文数据库，以“题名”为检索项，匹配“精确”，“高考加分”为关键词进行搜索，1979年到2011年搜索到论文288篇。其中 2000年到2006年，共检索到28篇文章，五篇提到了高考加分存在问题，其余皆是新闻稿；2006到2008年分别检索到文章20、18、17篇；2009年81篇；2010年114篇；2011年5月为止12篇。对高考加分政策的关注源于高考丑闻的频现，零星有文章思考了该问题与教育公平的关系。2009年开始，政府对教育公平的高度关注与高考加分的矛盾日益明显促使了高考加分研究的繁荣，对该问题的研究取得了丰富的成果。

第二，从研究者的背景来看，对高考加分问题的关注集中在学者和媒体两个群体。学者主要从学术角度拷问了高考加分的社会作用以及高考加分问题所带来的负面影响，追究其出现问题的原因并提出解决的途径；媒体主要是控诉高考加分的种种问题，调查给学生带来的直接影响，引起社会舆论的关注。

第三，从研究视角来看，已有的研究成果体现了从教育学、政策学和法学方面对这个问题的探讨。

第四，从研究方法来看，已有成果研究方法较单一，大多是采用定性分析，极少数文章采用量化分析和其他研究方法。

第五，从研究主题来看，对高考加分政策的研究重点集中，主要在该政策的历史演变，目前存在的问题，高考加分失范和教育公平等方面。对高考加分问题的原因分析主要停于政策表面，对深层次原因研究较少。

高考加分政策的研究取得了显著的成绩，理清了高考加分存在的各种问题，科学地考证了其存在的原因并试图寻找出解决途径，为缓解当前高考加分矛盾和冲突起到了重要的启示作用。但高考加分政策问题的研究尚存进一步深入拓展的地方，这主要表现在以下几个方面：

第一，对该问题的研究层次需要进一步深入。目前对该问题研究的重点多在于政策本身而没有深入探究问题出现的深层次因素。虽然有个别学者从制度层次和经济利益探讨了高考加分问题，但是还远远不够。特别是对区域教育资源配置不均衡的问题，虽已有提及，但是从未深入，值得引起关注。

第二，研究视角有待拓展。虽然目前研究体现了多学科的趋势，但是殊途同归，学者们几乎都是从教育公平的角度来进行研究。如同本文第一部分所述，高考除了维护社会公平之外，其他的作用也异常重要，甚至关系到国家的稳定，这不得不引起各界的重视，从多角度思考高考加分以及高考制度改革。

第三，需要进行系统研究。高考加分问题的出现还与人们的社会意识甚至和社会文化有关，解决这个问题应该是一个系统的过程，在多视角审视高考加分问题时，还应注意系统分析，系统地考虑才能有效地解决问题。

第四，提高对该问题的社会关注度。高考加分政策对社会发展的作用至关重要，想要系统地解决问题，需要各界的配合努力才能有成效，而目前对这个问题的主要关注者是学者和媒体，未免势单力薄，还需要多方的配合努力。

第五，坚持深入研究，克服“时效”的负效应。2009和2010年是研究成果集中发表的时间，从研究视角来看应是源于政府对教育公平问题的关注。2010年末，教育部等五部门联合签发 《关于调整部分高考加分项目和进一步加强管理工作的通知》，笔者认为这是对研究成果的认定，更应该是对高考加分研究深入研究的契机。然而事实并不如此，截止到2011年5月，仅有十几篇有关高考加分的研究论文发表，虽然有些文章代表了对这个问题的深入思考和多视角探索，但是可以反映出学界对此问题的关注度降低。有学者说过这是学术界的投机行为，热点大家都关注，教育部的文件只是对部分高考加分项目进行了调整，高考加分还等着动大手术，学界热情却已经渐渐冷却。问题既然存在，就应继续研究，促使其完善。

[1]罗立祝．高考加分政策的历史演变与反思[J]．考试研究，2008(3)：36～48．

[2]刘练军．高考加分的法律分析[J]．金陵法律评论，2010，（2）：85～98．

[3]叶铁桥．全国人大代表洪可柱致函全国人大常委会建议清理规范高考加分政策．中国青年报，2006～08～14．

[4]余澄．高考加分政策公平问题研究[D]．华中师范大学硕士论文，2010．

[5]赵新亮，周娟．谈高考加分政策中利益协调机制的建设[J]．教育探索，2011，（2）:37～38．

[6]向莉娟，孟立军．教育公平视阈下我国高考加分政策探析[J]．内蒙古师范大学学报(教育科学版)，2008，(6):1～3．

[7]万永生．高考加分政策的现状及思考 [J]．教学与管理，2009（4）：75～77．

[8]何银辉．高考加分制度的宪法分析[J]．湘潭师范学院学报(社会科学版)，2007(2):39～42．

[9]崔华华，方美．对我国高考加分政策的理性分析及思考[J]．高教探索，2010（3）:82～86．

[10]教育部新闻办公厅，中央教育科学研究所．对话教育热点2009[M]．北京:教育科学出版社，2010．31～32．

[11] 米艾尼，许路阳．高考加分政策源流[N]．今晚报，2009～07～26(14)

[12]张芳．高考加分政策下的教育腐败[J]．教学与管理，2009（3）:76～77．

[13]马延朝．教育公平视野下高考加分政策存在的问题及其对策[J]．教育测量与评价，2010（6）：55～58．

[14]刘晓红．宪政视野下高考加分政策的教育“公平”之辩[J]．现代教育管理，2011（2）：25～27．

[15]尹秋莲．我国高考加分政策的演变、动力与革新[J]．考试研究，2011（2）:19～24．

[16]王克群．高考加分违背公平原则[J]．湖北招生考试，2006(12)．

Researches on the Problems of Bonus-point Policy for NCEE in Recent Years

PU Ying
(College of Education,Southwestern University,Chongqing 400715,China)

Since the Notice of Adjusting Bonus-point Items for NCEE and Strengthening Management Work(Education[2010]NO.10)has been signed by the Ministry of Education and five other ministries in November 14th,2010,the new round of adjustment of bonus-point policy for NCEE comes to the attention of the public.Through the analyzing of researches of bonus-point policy for NCEE in recent years,the thesis deepens the related researches,and tries to find the solutions to improve the policy.

bonus-point policy for NCEE;policy problems;commentary of researches

G632

A

1674－5787（2011）04－0096－03

2011-05-22

普应（1986—），云南人，西南大学教育学部2010级硕士研究生，研究方向：教育管理。

责任编辑 周丁力