我国现代大学制度建设的困境及其出路

韩良重，陈天云

(浙江师范大学 教师教育学院，浙江 金华 321004)

我国现代大学制度建设的困境及其出路

韩良重，陈天云

(浙江师范大学 教师教育学院，浙江 金华 321004)

面对知识经济的挑战和高等教育国际化浪潮，创新办学理念，建立现代大学制度,关系到我国高等教育在新世纪能否持续健康发展和具备国际竞争力。建设现代大学制度的关键在于对大学的正确定位，处理好政府与高校以及高校内部的权利和关系，通过制定大学章程、加大教育投资、改革管理制度、明确党政权责、加速人事改革、强化培养工作、实行民主管理等举措，建立完善我国现代大学制度。

现代大学制度；建设困境；建设出路

关于我国特色的现代大学制度建设问题，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》中的第四十条专门针对完善中国特色现代大学制度进行了阐述。国家高度重视这个问题再次证实了建立我国特色的现代大学制度的必要性和紧迫性。新时期面临着新挑战和新机遇，我国现代大学制度建设亟需进入实质和突破性的新阶段。

1 现代大学制度涵

现代大学制度，是指大学在政府的宏观调控下，面向社会依法自主办学，民主管理，全面落实大学作为法人实体和办学主体所应具有的权力和责任的一种管理制度。总体来说，现代大学制度可归纳为外部制度和内部制度两个方面。其中，外部制度主要是政府与大学关系的制度体系，办学自主权是我国建立现代大学制度的核心问题。内部制度是大学内部治理（管理）的制度体系。

由于我国大学办学环境有别于西方国家，所以要建立的现代大学制度也不同于美国、德国等西方发达国家的大学制度。我们应该建立起符合我国大学所承担的现实使命的大学制度,以解决我国大学多年积累起来的问题。

2 现代大学制度的由来、演变及探索

从世界各国大学发展历史来看，现代大学理念是建立现代大学制度的基础。大学模式先后出现过中世纪大学模式、英国大学模式、德国大学模式和美国大学模式。大学起源于12世纪的欧洲,知识传授是早期大学的主要任务。高等教育界普遍认为具有现代意义的大学是19世纪初由洪堡所创立的德国柏林大学。柏林大学办学坚持两条最基本的原则，一是学术自由和教学自由原则，二是教学与学术研究相统一的原则。

不少专家学者认为我国现代大起源于19世纪末20世纪初,在借鉴了西方大学的办学理念及大学制度的基础上，我国建立了现代大学，典型代表就是北京大学。蔡元培先生出任北大校长期间,考虑到当时北大的实情，借鉴了德国的大学制度与理念,他认为:大学肩负振兴民族使命,是研究高深学问的机构,大学要思想自由、兼容并包、教授治校。

按照西方国家“大学自治、学术自由”的办学原则来衡量，我国并没有建立起真正的现代大学。20世纪末,我国一些学者开始关注和研究现代大学制度,很多学者和专家都提出了建立现代大学制度的观点,并为我国建立现代大学制度提供了有价值的建议和意见。他们的研究视线聚焦在我国大学制度存在的主要问题，反映我国大学制度建设的现状。但这些研究成果缺少可操作性和实效性,较多的研究滞留在理论研究层面。

3 建设中国特色现代大学制度的困境

西方发达国家不仅经历了现代大学制度化的成熟阶段，而且还在原来的基础上改革创新。相比之下，我国的大学制度化进程就显得步履维艰。尽管20世纪90年代以来，伴随着市场经济体制转型，我国许多高校在内部管理制度的改革方面做了许多积极的探索，但是大学改革仍受到多种因素的影响，我国高校内部管理制度仍然没有发生实质性的变化，高校的内部管理制度还有计划经济的烙印。

3.1 高等教育法制建设问题凸显

高等教育法制化既是世界高等教育发展的趋势，也是我国高等教育改革与发展的迫切需要。政府干预与大学自治之间存在尖锐的矛盾冲突，高等教育法律体系就是要协调这些矛盾冲突。但是目前我国的《高等教育法》存在权责界定的法律内容不健全、法律程序不科学等问题。因此，完善高等教育法律体系已经成为我国现代大学制度建设的重要任务之一。

3.2 教育经费投入缺乏制度保障

教育经费是教育事业发展必不可少的物质基础，它直接影响教育质量与规模。当前我国高等教育持续高速发展，但政府投入高等教育的经费增长速度滞后于高等教育的扩张速度。尽管政府制定了吸收社会资本投入高等教育的政策，但目前高等教育经费来源单一，民间资本投入不足，改善高等教育办学条件需要的资金短缺。政府控制着高校绝大部分教育资源，高校的人员聘用、课程设置等都受到政府制约，削弱了高校自治、民主管理乃至学术自由的权利。因此，无论是从行政还是从制度的层面来讲，高校要获取充足资金来实现健康发展，就亟须制定一套完善的资金保障的制度体系。

3.3 高校办学自主权缺少独立性

现代大学制度的基础和前提是大学自治，高等教育法明确赋予高校自主办学的法人地位。但是法律与现实却存在相当大的差异，高校缺乏面向社会自主办学的能力，高校与政府之间并非契约关系而是行政隶属关系，高等学校必须贯彻落实上级行政主管部门的精神和指示，缺少自主决策的权力。长此以往，导致高校对社会需求的反应滞后；也使高校滋生出 “等、靠、要”的思想，导致高校的办学主动性和积极性匮乏。虽然政府赋予了高校一定的办学自主权,但是高校又缺乏人员编制、专业设置、学位授予、收费等方面的自主权。高校与政府之间的隶属关系,导致高校难以真正面向市场自主办学，导致高等教育与市场需求的脱节，高校培养的人才无法满足和适应社会需求。

3.4 高校党政分工责任不够明确

我国《高等教育法》明确规定，大学实行党委领导下的校长负责制。但是，不少大学的校长和党委的责权利划分不明确,责权利不对等，不符合管理的基本原则。在我国，大学党委书记和校长都是由上级组织部门负责任命和考核，这种制度安排导致行政业绩和政治前途成为他们管理决策的首要目标，降低了学校长期发展目标的地位。

3.5 高校人事管理制度落后

组织系统的开放性是保证组织成员自由合理地流动的首要条件，它为活跃高校学术研究活动提供了保障。但是，目前的大学人事管理模式对人才的合理流动依然形成一定的障碍。教师一旦成为某高校的正式员工，就意味着他必须终身服务于这所大学。公立大学是国有事业单位性质的机构，高校人事管理的权限与功能是由国家制定的人事管理制度所确定，削弱了高校人事管理的自主权。虽然我国高校已经开始实行聘任制度，高校人事管理的自主性问题得到逐步改善，但与高校自主办学的要求还有一定的差距。

3.6 忽视教学，助长学术腐败

教学和科研是高校的两翼,教书育人是高校的首要任务。长久以来,我国高校重科研、轻教学,以论文发表数量作为职称评定、职务晋升的依据,导致教师难以全身心地投入教学活动。写论文、做课题等科研活动占据了教师的许多时间和精力,无暇顾及教学，导致教学地位、水平和教学质量下降。此外，高校学术造假、抄袭、剽窃、粗制滥造现象屡见不鲜,学术评审风气不正，学术腐败行为愈演愈烈。尽管近些年教育行政部门意识到这些问题,并采取了一定措施解决,但这些顽疾仍然没有得到根治。

3.7 高校行政管理权力泛化

受政治、经济、文化历史等因素的影响，我国高校内部管理属于行政“科层”管理体制，建构了“校长领导院长，院长领导系主任，系主任管理教研室主任，教研室主任指挥教师，下级对上级负责，长官决策的管理模式”，形成了严重的官本位观念，扭曲了教学和科研的价值。庞杂的行政人员充斥在高校，并依照权力框架配置在不同等级的岗位。行政权力凌驾于学术权力之上，教授治学与民主管理成为一句空话，扭曲了教职工的价值观念。

4 建设具有中国特色的现代大学制度的途径

建设中国特色的现代大学制度，理应顺应国际高等教育发展潮流，结合我国实际情况，转变观念，端正思想，坚持政治体制和高等教育体制并重并举，解决建设现代大学教育制度的瓶颈问题。

4.1 制定大学章程，加强高等教育法制建设

教育管理者必须坚持法治观念,发扬法治精神,树立法律权威。高校通过建立大学章程和健全制度体系,贯穿到高校管理的整个过程,加强教育法制相关的制度建设，以保证高校综合管理、教育教学、后勤服务以及其它一切活动依法进行。通过高校的制度建设，建立大学章程，依照我国《教育法》，高校按照章程自主管理，政府部门及其它机构对高校的过度行政干预就失去了法理基础。另外,还应通过修订及补充有关规章制度,形成与我国高等教育发展改革相符合,与大学章程内容相适应的制度体系。

4.2 加大教育投资，完善高等经费管理体制

从长远来看，高等教育投资体制改革的目标是形成国家、社会和个人三方共同承担教育经费的投资体制。因此，政府应当为高校提供一个宽松的政策环境，高校也应摆脱等、靠、要的思想，敢于创新，自主发展，制定科学的管理制度来规范及引导教育经费的有效配置。教育经费的分配和使用应当由专门的经费管理委员会管理。此外，对于如何分配和使用高等教育资金也应该有具体的标准和规定，减少人为主观因素的影响，依照事先设定的资金分配与使用程序进行。这些措施将有效盘活高校有限的资产，提高综合效益，推动教育质量的提升。客观上教育质量的提高又会吸引社会资金的投入，使高校进入良性循环发展轨道。

4.3 改革管理制度，落实大学办学自主权

建设现代大学制度需要具有大学自治精神,建立关系协调的现代大学管理体制。我国高等教育行政体制改革的关健在于如何恰当处理政府和高校之间的关系。一方面要强调政府的有限控制，另一方面须强化高校的有限自治，充分发挥和调动两个方面的积极因素，从制度上保障我国高等教育的健康持续发展。政府及教育管理部门应该明确自己的责任与与权力范围，积极转变管理职能，下放管理权限，重视管理服务，落实高校办学自主权。

4.4 明确党政权责，完善大学校长负责制

党委领导下的校长负责制是一个完整的体系，要明晰大学内部领导决策体制。党委领导不等于党委书记个人领导，校长负责不等于校长专制。完善党委领导下的校长负责制关键是明确党委与行政之间领导与被领导、决策与执行的关系，及贯彻好党的民主集中制原则。党委领导与决策权应当在重大事项上体现，高校在制度建设中应探讨“党委领导、校长负责、教授治学”的治学机制，更好地完善党委会领导下的校长负责制，明确界定党委和校长的职责。

4.5 加速人事制度改革，建立高校的合理运行机制

教师是大学活动的主导性群体，其教学和研究水平是提升高校办学质量与竞争力的根本保证。目前要从根本上解决我国大学教师人事管理制度上的弊端，促成大学师资的合理有序流动，就必须形成合理的教师管理体制与人事制度。首先，提高思想认识到要改善大学办法环境，建设高水平、高素质教师队伍，必须开展大学人事制度改革，这是提高高校办学水平和保障教育质量的关键；其次，还应该深刻地意识到人事制度改革是一个深化、渐进发展的过程，大学人事制度改革绝不可能一蹴而就。

4.6 强化人才培养工作，健全科学研究管理制度

教学依然是高校生存的命运线，努力提高教育教学质量，把教学作为中心工作，以人才培养为根本任务。经济社会结构的战略性调整对人才培养的质量提出了更高的要求。整个大学教育质量的重点和关键是提高本科教学，引导教师注重教学工作,不断提高教学质量与水平。同时要注意培养研究生的科学研究态度和方法，支持和保障学术研究，催生原创性成果。因此，高校应坚持以师生为根本的理念，以教学为中心的态度，以学科为核心的思想，教学与学术并重的管理方法，健全科学研究的管理制度和评价机制，端正学风、建立规章，防范与治理学术失范和学术腐败，坚守大学理念，保持大学本色。

4.7 实行民主管理，营造教授治学的环境

要建立学术权力和行政权力关系和谐的现代大学管理制度，发扬学术自由精神，就必须坚持教授治学的民主管理,避免管理行政化倾向。教学是高校的中心工作,教授是教师群体中的核心，要真正形成研究高深学问、培育杰出人才、取得突出成果的发展目标，就必须坚持教授民主治学。也只有实行了教授治学,方能进一步强化和完善新时期高校的管理制度。加强民主管理是实现高校整体和谐,调动各种积极因素,以勇敢的胆识和魄力推进现代大学制度建设,促进高等教育事业发展的重要环节。现代大学也可尝试汇聚社会各界的智慧和力量，巩固校务公开制度、教职工代表大会制度以及各项民主监督等制度，全力推进高校民主管理。

综上所述，我国大学制度建设还存在着突出问题，需要从宏观和微观层次共同着手解决。创新与完善现代大学制度，基础在大学，关键在政府，根本在法制。而国际性与本土化结合也是建设我国现代大学制度的必由之路。

[1]宋旭红.现代大学制度概念综述[J].江苏高教,2005，（3）.

[2]梁家峰.从三个维度看现代大学制度建设[N].中国教育报，2011-3-14.

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[9]朱先奇,史彦虎,史洁,冀伦文．制度创新与中国高等教育[M]．北京:中国社会出版社，2006．

Dilemma and Way out in Establishing Chinese Modern University System

HAN Liangzhong，CHEN Tianyun
(College of Teacher Education Zhejiang Normal University,Jinhua Zhejiang 321004,China)

To be confronted with challenges of knowledge-based economy and the international wave of higher education.This significant issue,innovative educational philosophy to establish modern university system,relates to whether our higher education would keep healthy development and gain international competition in the new century.The key for our country to build a modern university system is to give an accurate positioning,and to deal with the relationship caearly between the government and the universities and rights of inner university.To establish perfect modern university system,some measures can be taken,such as making university rules,enlarging education investment,reforming management regulations,defining the relationship between the Party and the government clearly,accelerating personnel reform,strengthening training work,putting democratic administration into practice,and so on.

modern university system;construction difficulties;construction way

G640

A

1674－5787（2011）04－0090－03

2011-05-31

韩良重（1984—），男，湖北钟祥人，教育经济与管理专业硕士研究生，主要研究方向：高等教育管理；陈天云（1981—），男，就职于浙江师范大学学生处。

责任编辑 仇大勇