我国区域文化产业发展进程中地方政府的资源配置方式论析：以华北五省区市文化发展战略合作为例

孔春梅，曹 鲲

(内蒙古财经学院 公共管理学院，内蒙古 呼和浩特 010051)

2011年10月15日中国共产党第十七届六中全会在北京召开，审议通过了《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，这是自2007年党的十七大以来，中央首次将“文化命题”作为中央全会的议题。这预示着我国文化产业发展迎来了一次前所未有的升级转型的历史契机。文化产业作为今后我国重点培育的经济产业门类，打破行政区划的障碍，通过相邻省区的战略合作，推动区域文化产业一体化发展，是我国文化产业升级转型的重要目标。在十七届六中全会闭幕的当天，北京、天津、河北、山西、内蒙古五省区市在北京共同签署《华北五省区市文化发展战略合作框架协议》。根据协议，华北五省区市将整合各地文化资源，形成优势互补、错位发展、创新驱动的跨区域文化发展新格局。此次华北五省区市的文化合作是地方政府贯彻全会精神的一种积极探索，也是我国区域文化产业发展从分散到合作转变的破冰之举。在此背景下，本文将以华北五省区市文化发展战略合作为例，从我国区域文化资源类型和现状分析入手，提出我国区域文化资源的整合目标，进而结合我国的政治经济体制，探讨促进我国区域文化资源合理配置的基本制度安排。

一、我国区域文化资源的类型及分布现状

(一)区域文化资源的类型及其关系

本文参考经济学对生产资源的一般划分方法，同时考虑文化资源的自有特性，把区域文化资源划分为地域性文化资源与流动性文化资源两类。

1.地域性文化资源

地域性文化资源是指与特定的地域相联系的文化资源。包括不可移动的自然景观、人文景观，也包括生活在该地域的人群当中长期形成的传统习惯、民风民俗等文化资源。前者如分布于各地的山川河流、宫观寺庙、民居建筑等，后者如地方性的语言、节庆、服饰、饮食等。

2.流动性文化资源

流动性的文化资源指文化产业发展所必需的资本、人才、技术等可跨区流动的生产要素资源。文化资本的来源包括政府的财政支出、企业的直接投资和资本市场融资。文化人才包括各类文化产业的策划、管理、生产、营销人才。文化技术则一方面通过文化人才的流动而转移，另一方面通过文化技术市场进行交易。

3.两类文化资源的关系

区域文化产业的发展既必须依托地域性文化资源，又离不开流动性文化资源的支持。区域文化产业必须体现区域特色才具有生命力和核心竞争力，所以区域性文化资源的整理开发是区域文化产业发展的根本依托。但与地域相关联的传统文化资源要进行产业化整合，没有资本、人才和技术的支持是不可能实现的。如我国西部地区的传统文化资源富集，但由于经济发展程度相对滞后，流动性文化资源也就相对缺乏，从而导致西部地区的文化产业发展业态基本上还处于较低的层次。

(二)地域性文化资源的属地化分割

地域性文化资源总是与某个地理范围相联系，比如我国的东北、西北、华北、华中、华南、西南的地域概念，长江流域、黄河流域、珠江流域的地域概念，以及更细的长三角、珠三角等地域划分。从地理地貌和历史文化的相似性出发，某一地域的文化资源总是存在着与其他地域文化资源有着明显区别的特征。这些文化资源虽然分布于不同的省区，但在地理或文化上却有着天然的联系。就北京、天津、河北、山西、内蒙古五省区市来说，北京与天津、河北传统上属于“京城”与“直隶”的关系;河北与山西则同属于“华夏文明”、“黄河文明”的发祥地;而内蒙古这个地域的文化内涵则更为丰富，一方面以“草原文明”、“游牧文化”的特征迥异于传统汉族地区的“农耕文明”，另一方面又属于两种文明在长期碰撞和交融过程中的交汇带。地域性文化资源的天然联系是一种“客观”的事实，而文化产业的发展则需要人为的“主观”谋划和推动。这两者之间若能够有机地联系起来，则能够使区域性文化资源得到科学的开发利用，使区域性文化资源间的文化联系转化为经济上的联系。然而在现实当中，在我国“条块分割”的政治经济体制下，地方经济发展绩效是以行政区划为单元进行衡量的，而GDP和财政收入等指标又是中央考核地方政府及其官员政绩的主要指标，从而导致了地方官员“晋升锦标赛”式的竞争行为和地方政府的非合作倾向①。地方保护主义、重复建设、恶性竞争是我国区域经济发展中长期存在的问题，这些问题在区域文化产业的发展过程中也同样存在，即使在各地近期制定的“文化产业十二五规划”当中，仍“一哄而上”地提出建设相类似的文化产业园区和文化产业项目。比如广西和云南两省区“十二五规划”中的文化产业发展目标，就被媒体指出在一定程度上有重合之处②。在这种各自为战的区域文化产业发展格局下，不但区域文化产业发展的规模效应和整体效应难以发挥，本来存在天然联系的区域文化资源也被人为地进行“属地化分割”，造成严重的资源浪费和规模不经济现象。

(三)流动性文化资源的不均衡分布

资本、人才、技术等流动性资源要素是任何一个产业发展都不可或缺的。按照经济学原理，在经济发展前期阶段，流动性资源要素本能地要向经济发达的地区汇集，从而有利于资源要素的增值。只有当资源要素的投入产生“拥挤现象”，边际收益出现递减的情况下，流动性资源要素才会向别的地区流出。改革开放以来，我国区域经济发展呈现一种“非均衡发展”的格局，东部地区凭借区位和政策上的优势，吸引了大量的资本、人才和技术向该地区集聚，在经济发展水平上与中西部地区的差距日益扩大。就区域文化产业的发展来看，虽然中西部地区文化产业发展具备一定的特色和局部的亮点，但总体上由于流动性资源要素的匮乏，在产业规模和产业级次上都还处于很低的水平③。以十七届六中全会期间华北五省区市共同签署的《华北五省区市文化发展战略合作框架协议》为标志，当前区域文化产业发展出现地缘相邻的省区市“抱团”发展的趋向，地方政府对此也表现出积极的态度和强烈的意愿。与传统上以东中西部划分进行区域文化产业的比较分析不同，目前这种地缘相邻地方政府间“抱团合作”的区域文化产业发展模式，已经突破了从经济发展水平上划分东中西部的地域概念④。比如就北京、天津、河北、山西、内蒙古五省区市来说，从“经济地理”划分的角度，北京、天津、河北被划归东部地区，山西被划归中部地区，而内蒙古则被划归西部地区。也就是说，签署《华北五省区市文化发展战略合作框架协议》五个省区市的经济发展水平是不均衡的，流动性文化资源的分布也是不均衡的。北京、天津、河北拥有更高层级的文化产业形态和大量高质量的文化企业，以之为载体集聚了大量的文化产业资本、人才和技术等流动性资源，而山西和内蒙古则相对处于落后的位置。

二、区域文化资源的整合目标

就我国区域文化产业发展的形势观察，区域文化产业发展的根本目标就是要打破行政区划的限制，突破地方“本位主义”的狭隘观念，在地理相邻省区市以地方政府主导下的文化产业“战略合作”一体化框架内，通盘整合区域性文化资源，合理配置流动性文化资源，通过规模效应和集约效应的释放，寻求局部区域内乃至全国范围内文化产业级次的大幅提升。对于战略合作区域内文化资源的整合，需要达成以下两个目标。

(一)属地化文化资源向地域性文化资源转化

对于以往在各行政区经济发展的恶性竞争中，被人为属地化分割的各类地域性文化资源，需要在区域文化产业“战略合作”的省区市范围从地理、历史、文化联系的角度进行整理，恢复地域性文化资源的“天然联系”，实现属地化文化资源向地域性文化资源的转化。并通过产业化的统一规划和科学布局，使这些跨省区的地域性文化资源在现代化的文化产业平台上得到科学有序的开发利用。对于《华北五省区市文化发展战略合作框架协议》五个省区市来说，从地理、历史、文化的角度考虑，“黄河文化”、“华夏文明”、“草原文化”、“京城直隶”、“多元文化交融”等文化概念都可以作为对该区域内各种地域文化资源进行规划整理的参考思路。

(二)流动性文化资源在区域文化产业一体化框架内合理配置

在参与区域文化产业战略合作的各省区间存在经济发展水平的不均衡，这种状况既是客观的事实，又是符合经济学原理的客观规律。比如在签署《华北五省区市文化发展战略合作框架协议》五个省区市范围内，北京和天津无论从发展基础、区位或是政策资源各方面来看，在文化产业发展条件上都占有巨大的优势;河北毗邻京津，自然会享受到“近水楼台先得月”的好处;而山西、内蒙的文化产业发展条件则相对较差。在区域文化产业“战略合作”过程中，如何处理“非均衡战略”与“一体化战略”的关系成为合作能否成功的关键所在。所以，非均衡战略选择在长远的利益上必须和区域文化产业一体化战略相兼容。区域文化产业非均衡战略是一个“适度”的概念。也就是说，选择非均衡战略的目的不是要无限制地扩大差距，而是在利益适度的差距内尽快形成两个效应:“扩散效应”和“极化效应”⑤。以签署《华北五省区市文化发展战略合作框架协议》五个省区市为例，在该区域的文化产业发展过程中，北京和天津理应充当最高层级的“极核”角色，通过区域内统一的战略部署和合理布局，通过“极化效应”和“扩散效应”带动河北、山西、内蒙各次级“极核”的成长和区域文化产业的整体升级。此外，还要通过一系列旨在促进区域文化产业一体化的制度安排，鼓励相关的资本、人才、技术等流动性文化资源在整个区域内合理和自由的流动，在进行制度设计和政策制定时还应该有意向区域内文化产业发展相对薄弱的地区有所倾斜。

三、促进区域文化资源合理配置的基本制度安排

如前文所述，区域文化产业发展的根本目标就是要打破行政区划的障碍，突破地方“本位主义”的狭隘观念，促进区域文化产业一体化框架的形成，从而有利于区域文化资源的科学布局和高效配置。然而，“说时容易做时难”，要真正消除“行政区经济”对区域经济一体化的障碍作用，其过程是非常艰难曲折的。长三角地区是我国经济发展水平最高，区域经济一体化程度也最高的区域。该区域早在20世纪80年代初就已提出区域经济一体化，此后20多年尽管国家和地方政府都为此做出了种种努力，设立了相关的协调机构，但总体上效果并不理想，区域一体化的进展缓慢。作为中国经济“领跑者”的长三角地区尚且如此，中国其他区域经济一体化进程推进的艰难程度更可想而知。所以，诸如《华北五省区市文化发展战略合作框架协议》之类区域文化产业战略合作框架协议的签署，只是显示了地方政府加强合作的良好意愿，离制度化的区域文化产业一体化合作还有很远的差距。实际上，区域文化产业一体化只能在区域经济一体化的进程中实现，总结国内外区域经济一体化进程中的经验教训，为保证区域文化产业一体化的顺利推进和区域文化资源的合理配置，还必须做出以下一些基本的制度安排。

(一)合理的利益分配机制

在一个经济战略合作区内，由于各成员省区市的经济与社会发展水平差距较大，在产业布局、政府管理、地方规划与经济增长等多个方面都会存在利益不协调的地方。因而在区域文化产业一体化的推进过程中，各地方政府应该从促进区域整体协调发展的角度，平等协商建立公平的“利益分享机制”和“利益补偿机制”。“利益分享机制”应该在尽量保证各成员原有利益的基础上，使各成员在区域文化产业的合作中获得更大的收益。“利益补偿机制”应该体现强者对弱者的“帮扶”关系，其目的在于通过规范的利益转移来实现区域文化产业整体利益的提升。需要说明的是，这里所说的“利益补偿机制”并不是指中央政府对地方政府的转移支付，而是指通过合作区内对地方利益的再分配，使地区利益分配达到一种比较公平的状态。当然，这种公平也只是相对的，应该承认在效率差别基础上形成的地区利益差别的合理性。

(二)有效的协调机制

从以往我国地方政府合作的经验看，缺乏有效的协调机制是影响区域合作深入开展的重要原因。当前，我国地方政府合作的协调机制还停留在各种定期举行的会议层面，一般采取会议期间集体磋商的形式解决合作中遇到的相关问题。如成立于1992年的长江三角洲城市经济协调会，由该区域的16个主要城市组成，每两年举行一次高级别会议。虽然，十几年来经济协调会在推进城市间资产重组、打破贸易壁垒、促进生产要素合理流动等方面起到了积极的作用。但由于这种协调机制对相关成员缺乏足够的约束力，在遇到跨行政区的产业结构调整或利益分配调整等关键问题时，其协调功能十分有限。参考国外区域经济合作的成功经验，区域成员间有效的协调机制构建必须具备以下两个要件:一是要制定对合作区域内各成员普遍具有法律约束力的共同章程，对于违反章程的行为要有相应的惩罚机制;二是要设立常设性、人格化的区域合作协调组织机构，并依照章程赋予该机构对经济合作事务的规划、决策和协调职能。在《华北五省区市文化发展战略合作框架协议》中提到“为确保协议内容落实，五省区市将建立文化发展联席会议机制，每年召开一次会议，由五地轮流召集”，可见华北五省区市文化发展战略合作的协调机制依然还是停留在会议协商的较低层面。

(三)整体的规划布局

在《华北五省区市文化发展战略合作框架协议》中的第一条就提到要“统筹规划区域文化发展布局，形成优势互补、错位发展、创新驱动的跨区域文化发展新格局”，可见区域文化产业发展进程中进行整体规划布局的重要性。区域文化产业整体规划布局的实质就是要从整合地域性文化资源入手，依托地域性文化资源科学布局相关的文化产业园区、文化企业和文化项目，同时通过市场化的政策引导和激励，合理、高效地配置资本、人才、技术等流动性文化资源。需要说明的是，在区域文化产业整体规划布局的过程中，还必须考虑合作成员的产业发展基础和相对优势，从产业链打造角度形成合作区内各成员的分工协作关系。比如在华北五省区市的区域文化产业合作中，从文化产品创意、生产、营销的产业链分工出发，北京和天津应该侧重于创意和营销环节，而河北、山西、内蒙则应该侧重于生产环节。

(四)统一的政策平台

在区域文化产业一体化进程中，在合作区内构建统一的政策平台，对于促进流动性文化资源跨区自由流动起到至关重要的作用。统一的政策平台包含两层含义:一是统一的政策发布机构;二是统一的政策框架体系。统一的政策框架体系应该包括旨在促进区域文化产业一体化的财税、产权交易、信息服务、环境保护、金融服务、劳动和社会保障、外资政策等内容。

[注释]

① 参见周黎安:《转型中的地方政府——官员激励与治理》，上海:格致出版社，2008年版.

② 参见《文化产业不可搞重复建设》，《中国文化报》2011年7月28日.

③ 根据《2007:中国文化产业发展报告》(社会科学文献出版社)的相关统计，截至2004年中西部各省区无论从文化资产占有数、从业人员数量、文化产业单位数量等各项指标上都占不到全国总量的40%，这种产业格局目前并未得到根本改观.

④ 作为宏观经济数据统计概念，我国现行的东中西部的划分更接近于“经济地域”的概念，其划分标准是某个行政区内的人均国内生产总值水平，而非准确的地理概念。将我国划分为东部、中部、西部三个地区的时间始于1986年，由全国人大六届四次会议通过的“七五”计划正式公布。期间经过数次调整，目前东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南等11个省(市);中部地区有8个省级行政区，分别是山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南;西部地区包括的省级行政区共12个，分别是四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古.

⑤ 参见胡惠林:《关于区域文化产业战略与空间布局》，《山东社会科学》2006年第2期.