农村社区组织领导体制建设初探

王正宇

农村社区组织领导体制建设初探

王正宇

农村社区组织领导体制是农村社区建设的重要组成部分，对农村社区发展具有不可忽视的作用。从农村社区组织领导体制的现状入手，分析了农村社区组织领导体制存在的问题，提出了改善农村社区组织领导体制的对策。

农村社区；组织领导体制；问题；对策

中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的目标和任务。

一、农村社区建设的重要现实意义和深远历史意义

首先，农村社区建设为新农村建设提供了制度和组织平台，标志我国新农村建设从规划和动员向实践和制度建设的转变。农村社区建设实际上是农村社会的建设过程，是社会主义新农村建设的基点、平台和抓手。通过农村社区建设创新农村基层管理体制，不仅为社会主义新农村建设提供新型的制度和组织平台，也为新农村建设提供了有效的途径和制度保障。

其次，农村社区建设突出农村的社会建设和社会发展，标志我国农村及整个现代化建设目标向政治、经济、文化和社会建设“四位一体”转变。中共十六届五中全会首次将“社会建设”作为新农村建设的重要内容，强调在新农村建设中协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设。十六届六中全会进一步强调在现代化建设中“推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”，并将构建和谐社会作为现代化发展的目标。这是对社会主义现代化建设内容的丰富和发展，标志我国农村及整个现代化建设目标从政治、经济和文明建设“三位一体”向政治、经济、文化和社会建设“四位一体”转变。

第三，农村社区建设标志我国社区建设工作从城市转到乡村，基层组织和管理体制从城乡分离向城乡一体的社区管理体制转变。中共十六届六中全会在全面开展城市社区建设的同时，强调积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，表明我们党和国家正加大改革的力度，构建城乡一体的基层组织与管理体制。社区建设工作的重点正从城市向农村转移，国家基层社会组织与管理体制正从城乡分离的管理体制到城乡一体的社区体制转变。

经过多年来的不懈努力和扎实工作，农村基层组织建设取得了巨大成就。当前，我国农村社会发生了历史性的变化，农业和农村经济结构不断优化，农业综合生产能力稳步提高，农民收入不断增加，农村民主政治和精神文明建设也取得明显进步。这一切都与我们党适应形势发展的要求，不断推进农村基层组织建设是分不开的。农村社区组织领导体制作为我国农村社区建设的重要组成部分，对我国农村社区发展具有不可忽视的作用。

二、农村社区组织领导体制的现状

第一，村党支部是农村社区权力组织的核心。目前，农村社区存在着各种各样的组织机构，既有正式的组织也有各类非正式的组织，其中最重要的组织为党支部、村民委员会，而党支部在村级组织中又处于权力中枢的地位，其他组织都是在党支部的领导下进行活动。在村级权力结构中，由于党支部处于法定的核心地位，因此，党支部成为村级权力地位的最高者。尽管党支部和村委会之间是指挥、保障和支援的关系，但实质上两者是领导和被领导的关系，村党支部除了对村委会进行政治领导外，还对村民选举和村委会有着多方面的影响。

第二，村民委员会作为基层群众性自治组织，正在改变农村社区的性质和路径选择。从《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定中可以看到，村民委员会是村民自治组织，是推进农村民主政治建设的重要力量。这就表明，村委会虽然不是一级政府组织，但实际上承担了部分政府职能。村委会能否履行法定的职责，其功能与作用发挥得如何，对于能否更好地实践科学发展观、建设社会主义新农村，对于村级社会各项事业是否全面进步，对于是否最大限度地体现广大村民的根本利益，有着密不可分的内在联系，意义十分重大。

第三，村民小组是村治结构中的重要组成部分，是农村社区中不可忽视的力量。村民小组不仅是目前中国乡村社会的最普遍的集体经济组织，同时，也是由自然村落组成的社区组织，是村民最基本的生存环境，是村治结构中的组成部分。村民小组作为公共组织，也要有一定的组织成员作为代表。

第四，群团组织在农村社区中发挥着不同的作用。群团组织从来被视为团结、联系本组织成员的纽带。中共中央1994年《关于加强农村基层组织建设的通知》指出：“党组织要把共青团的建设放在重要位置上，支持团组织的工作，用适合青年特点的方式，把农村中最活跃、最有生气的力量团结起来，充分发挥他们在改革和建设中的生力军作用。”要支持群团组织从各自的特点出发，紧紧围绕党的中心工作开展活动，为发展经济、共奔富裕建功立业。在新时期，农村社区的建设更离不开群团组织的纽带作用，群团组织作为联系群众的基层组织，为农村社区建设提供了各方面的群众基础。

三、农村社区组织领导体制存在的问题

第一，农村社区组织的法律地位和职能不明确。目前，在众多的农村社区组织中，最为重要的有三个：一是村党支部；二是村民委员会；三是农村集体经济组织。这三个组织构成农村组织的核心，在农村社区有着举足轻重的作用。然而，有关制度不健全，造成了农村集体经济组织、村民委员会和村党支部职能错位，村集体资产产权制度存在严重弊端，农村集体经济组织成员资格不明确等，这些都制约着农村社区的建设和发展。

第二，在新旧体制交替中，乡、镇基层政权组织、村党支部、村委会的职能和权力关系尚未理顺。实践中，许多村委会实际上成了乡、镇政府的下属组织或派出机关，这显然不利于村民的真正自治和基层民主政治建设。从现实组织和行政角度来看，社区自治组织完全是在村委会的安排下、在官方的组织下开展各项工作，实际上相当于一级行政组织，履行了一部分村委会的职能，它的存在只能说明村民自治功能的不完善和萎缩。许多地方实际上形成了村党支部包揽一切，村委会徒有虚名。

第三，村民小组与群团组织的作用不明显。事实上，村民小组掌握的政治资源十分有限。虽然村民们愿意担任村民小组长这一职务，但并不热心办理这些事务。大多数组内目前处于一种松散状况。另外，群团组织的团结、联系本组织成员的纽带作用不明显。村里的群团组织如村团支部基本没有开展活动，团支部书记只是挂名，连全村到底有多少团员也没有准确数，更谈不上团员的发展了。妇联组织主要任务就是计划生育和爱国卫生工作。由于计划生育是一件政策性和强制性很强的工作，特别容易得罪人，在乡村这个人情社会中，是一件费力不讨好的工作。

四、改善农村社区组织领导体制的对策

按照中央关于建设社会主义新农村的要求，加强农村基层组织建设的总体思路是：高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕建设社会主义新农村，以乡、村领导班子建设和基层干部队伍建设为重点，以农村党的建设“三级联创”活动为载体，以改革创新为动力，更新观念、强化功能、改进方法、提高能力，不断增强农村社区基层组织的生机与活力，切实为建设社会主义新农村提供坚强的组织保证。

第一，把加强农村党支部建设与加强村级其他组织建设结合起来。村级党组织是农村的领导核心，行政村中的一切其他组织，包括村民委员会，都应当自觉地服从和接受村党支部的领导。村里的工作，很难分清哪些是党支部的工作，哪些不是党支部的工作。硬去搞“党政分开”，只会增加村支部和其他村级组织的矛盾。当然，村级党支部要理顺与村委会、村经济合作社等村级组织的关系，充分发挥村民委员会、经济合作社、共青团、妇代会等组织的作用，不能包办、代替其他组织的工作。

加强农村基层组织建设，要重点抓好村党组织建设。一是科学合理地设置基层党组织。笔者认为，应该按照有利于促进农村经济发展、有利于发挥党组织和党员的作用、有利于密切联系服务群众的标准合理设置基层党组织，改变农村党组织工作覆盖不到位、职能定位不科学、组织活动不完整、作用发挥不充分的状况。近年来，各地适应农村经济社会发展的需要，对调整和优化党组织设置进行了积极探索和实践。二是选好村党支部书记。加强村党组织建设，关键是选好配强村党组织领导班子，特别是选好党支部书记。“给钱给物不如建个好支部”，“村看村、户看户、群众看支部”，充分说明了选好配强农村党组织领导班子，特别是党支部书记的重要性。三是加强和改进农村党员管理。针对农村党员的知识结构、年龄结构和职业特征，注重把农村党员的争优与新农村建设相结合，紧扣农村党员带头致富和带领致富这一核心，建立一整套科学合理、简单易行的党员考核评价体系，使农村党员管理实现动态化、标准化和规范化，促使党员争优要求内化为奉献精神，活化为奉献行为，进一步提高党员自我教育、自我改进、自我管理有能力，激发农村党员干事创业、率先垂范、联系群众的内在动力。四是做好农村发展党员工作。近几年，从整个农村党员队伍的情况来看，党员队伍年龄偏大，老党员多，年轻党员少，男党员多，女党员少。新形势下，如何做好新党员的发展工作是基层党组织面临的重要任务。

在建设村党支部的同时，还必须把村级其他组织，包括村民小组都建设好

第二，调动农民积极性，发挥民主选举作用，健全农村民主制度和监督机制。加强村民自治，在规范村务公开、财务公开、政务公开、党务公开等相关制度落实的基础上，制定相关重大事项民主决策制度，进一步加强基层民主管理制度创新。在开展村、社区民主议政日活动时，充分征求群众意见，尊重群众民主权利，确定村、社区本年度及今后一定时期村民关心的集体经济发展重大建设、重大资金开支、为民办实事、目前迫切需要解决的事项。同时结合村、社区活动建设，加强村、社区基层民主管理、科学决策、财务收支、民主政治、资源管理等方面的制度建设，充分调动农民积极性，发挥民主选举作用，健全农村民主制度和监督机制，进一步增强工作的规范性和制度的约束力。

第三，理顺乡村关系，规范其职能权限。免征农业税后，乡村干部由管理为主的模式向服务为主的模式转化，这就要求农村干部转移工作重心，调整职能定位，改进工作方式。免税后对乡村干部冲击非常大，管理农民的权力削弱了，可用财力萎缩了，组织动员能力下降了。面对农村形势发生的新变化，农村干部感到工作开展困难，职能定位不准是首要原因。广大农村干部从“派款要税”中解脱出来，减弱了“管”的职能，增强了带领群众致富、服务经济发展的职能，实现向服务型干部转变，把工作的着力点和精力集中到促进农业增效、农民持续增收、农村发展上来。通过转变，促进以自治为主的农村社会的建立，把政府不该管的事情交给村民自治组织和民间组织管理。

第四，不断探索村民自治，建立新型社区组织体系。在开展农村社区建设中，必须坚持村民自治的原则，积极探索农村新型社区基层组织的优化设置，完善组织功能，创新管理服务体系，努力建设管理有序的新型社区组织体系，使自治精神在农村社区中落到实处。一方面要参与农村公益事业建设，做好低保、救助、慈善等工作；另一方面，积极探索市场化服务新路子，整合、创办卫生保洁、科技信息、种养殖、家电、农机具、幼儿教育等服务项目，畅通工业产品下乡、农产品进城的渠道，办好有偿的市场化服务项目，满足不同群体的市场消费需求。建立新型的社区组织领导体系，引领广大农村党组织和党员服务发展、服务社会、服务群众、服务党员，实现服务理念、服务功能、服务能力、服务水平和群众满意度进一步提升。

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D638

A

1673-1999（2011）09-0032-03

王正宇（1972-），男，湖北襄阳人，硕士，襄樊学院（湖北襄阳441053）经济与政法学院副教授，研究方向为政治学理论、农村发展问题。

2011-03-16

襄樊学院科研项目（2009YB005）；湖北省教育厅人文社会科学研究项目（2010q116）；江西省教育厅科技人文项目（DB200614127）。