后现代公共行政话语理论视角下非营利组织的政治参与

田恒

（华东师范大学公共管理学院，上海，200062）

后现代公共行政话语理论视角下非营利组织的政治参与

田恒

（华东师范大学公共管理学院，上海，200062）

非营利组织作为政治活动中一股活跃的力量正在进入人们的视野，在影响政府决策与参与社会公共事务等方面发挥着日益重要作用，推动着公民进入政治生活系统的进程。基于公共利益为导向的政治参与，型塑了公民社会的培育与发展。后现代情景中公共行政提供了这样一种公共能量场，在此场域中，非营利组织与政府间形成一种结构性关系并使其话语权得以实现，而这是以非营利组织话语表达符合话语正当性原则为条件的，即符合政治参与的规则。

后现代公共行政；非营利组织；政治参与

我国正处于多重转型的关键时期，社会结构发生深刻变革，利益格局处于重新调整与分配过程中，政府面临的信任危机和政治压力逐渐增加，网络压力集团开始形成并影响着政府行为。这一系列问题突出表现为公民的参与需求与有效的参与机制缺失之间的矛盾，公民的合法诉求得不到满足，公民常倾向于通过非正常的政治参与方式以影响政府决策或引起社会关注以维护自己的权益。公民政治参与不足的主要原因就在于其作为公民的参与权被弱化，无法很好地实现自己的利益诉求与政治表达，在政策制定过程中往往处于政策议程的边缘。这不仅因为公民政治参与机制的缺乏和能力不足，还源于公民参与诉求的分散性及对政治参与的“冷漠”。正是基于这样一种背景，党的十七大报告明确提出探索公民政治参与的有序性与多样性的目标。非营利组织作为我国转型时期培育出来的一种新的组织形式，其活动的领域除涉及公共服务供给、环境保护等方面外，也越来越多地涉足政治参与。非营利组织在政治参与中不仅具有较强的资源聚合功能，而且有贡献的参与符合其追求公共利益的使命和要求，是实质性政治参与的有效形式。近些年来，非营利组织已经成为社会中探索民主化的一支活跃力量。在公共生活和社会生活中，非营利组织在公民参与有效性方面发挥着至关重要的作用，同时，非营利组织的参与对民主的发展也作出了重要贡献。［1］鉴于此，从连接宏观与微观的中观层次分析其政治参与的可行性，把非营利组织政治参与置于后现代情景中，结合公共行政话语理论进行探讨政治参与的可行性及其路径选择。

一、后现代情景中公共行政话语理论

公共行政话语理论将公共行政与公共政策研究置于后现代主义的语境中，批驳了传统的治理模式及其替代形式，重点在对制度主义、社群主义等理论进行批判的基础上，致力于建构一种全新的公共行政话语理论，该理论思想集中体现在福克斯和米勒所著《后现代公共行政——话语指向》一书中。福克斯和米勒通过结合后现代境域状况介绍现象学的情景与意向性观点、结构化理论和物理学的能量场概念，提出了话语理论。这一理论的核心概念是“公共能量场”，是现代物理学的场理论和现象学的方法相互修正的结果。“场”来自库特·卢因的场理论，“场”是“作用于情境的力的复合”。而能量这一概念则意味着：场中有足够的目标和意图，这些目标和意图使人们被吸引、被激动、被改变。公共事务就是这样一种能量场，在这个能量场中，有着各种能量和力的作用，它们各有自己的意向性或目的。公共能量场是制定和修改公共政策的表演社会话语的场所。这一制定和修改的过程同时也是各种话语进行对抗性交流的过程，是具有不同意向性的政策话语在某一重复性的实践语境中为获取意义而相互斗争的过程。根据关于形成真正的政策对话的诉求，福克斯和米勒确立了四个判断话语正当性的原则：真诚；切合情境的意向性；自主参与；具有实质意义的贡献。［2］

福克斯和米勒把政策对话分为三种形式，即“少数人的对话”、“多数人的对话”和“部分人的对话”。显然，少数人的对话代表了这样一种政治，即通常是精英理论家在评论。多数人的对话虽然摆脱了精英统治的话语的庇护所，然而，这种话语的无政府状态和无秩序结构不利于形成公众意愿或政策行为。［2］福克斯和米勒认为一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，虽然它有限制参与的缺点，但切合情景的意向性和参与的真诚却是它突出的优势。问题在于在民主得到加强的现代社会中，多数人的话语通过何种方式进入政策网络，其政治参与怎样才能实现。

二、非营利组织政治参与对话语理论的贡献

非营利组织是不以营利为目的且具有正式组织形式，具有一定自治性、志愿性、公益性或互益性，非政府系统的社会组织，［3］其政治参与是指“非营利组织试图影响政府政策过程的活动”。［4］非营利组织存在的基础之一在于公众的信任，而要获得持续的信任就必须履行其使命，体现其公共精神及其承担社会责任的本质。由于拥有较多可动用的社会资源，因而在政治参与过程中非营利组织比个人有更多机会进入话语的政策网络，更能发挥实质性影响与作用，尤其是在为弱势群体谋取福利方面显得更为关键。通过话语政策网络实现非营利组织政治参与，为避免走向无政府主义和独白性的官僚制模式两种倾向的可能，一定程度上降低了社会运行的成本与风险，因为“制度在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定（但不一定是有效的）结构来减少不确定性”，［5］而非营利组织介于国家中心与社会中心的交集地带的这种制度安排，正是作为维护社会稳定、推动公民社会发展的一种有效形式，在这方面发挥着积极作用。

为了避免陷入无政府主义，福克斯和米勒引入哈贝马斯的理想交谈和交流能力理论，对话语意义的真实性作了严格的限定，即交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性，实质上规定了对话是以公共利益为导向的。这不仅赋予了非营利组织话语正当的权利与义务，也激励着非营利组织自我发展与政治参与能力的提升。权利是指非营利组织符合真实话语条件的资格，义务指具备话语资格情况下实践其社会使命。与此同时，这种话语权能否转化为有意义的政策话语而进入政治生活系统又取决于多种因素。至少从纯理论上说，话语理论设想的是一个所有人都参与的民主前景，但从实践方面而言，它强调了自主参与的重要性，只有那些积极投身于公共事务的人或非营利组织才能通过其有意义的、切合情景的话语对公共政策的制定和实施发挥作用，才能切实地利用他们真实参与的责任来加强民主。［2］正是从这个意义上说，非营利组织政治参与不仅在理论方面对话语理论做出了贡献，也为话语理论实践有效性创造了更多可能的机会。

三、非营利组织政治参与话语的适用性

结合非营利组织实现公共利益的目标与后现代情景中公共行政话语理论的特征看，非营利组织政治参与话语的适用性是广泛的，其形式是多元化的。当然，这种话语的适用性在以不同的政治系统、制度环境与文化基础等要素构成的社会情境中是存在差异的，也影响着非营利组织政治参与的广度和深度。就我国现阶段而言，非营利组织的政治参与主要体现在以下几方面：

（一）参与或影响公共政策的制定

非营利组织依托自身组织与话语优势影响政府决策，并提供决策参考与政策建议，包括政策主动倡议与对政府作为的监督反馈。如环保组织披露过度砍伐森林行为，希望工程提供中西部地区失学儿童的现状等都给政府和公民极大震撼，并直接促使相关政策的制定、执行或修正。自然之友、三味书屋等非营利组织，近年来就我国政治、经济、外交问题提出大量政策建议，并产生重大影响。［6］“怒江建坝之争”可谓非营利组织政治参与中话语表达的典型，随着怒江水电开发争论的延续，绿家园、地球村、大众流域、自然之友等环保NPO通过讲座、论坛（比如记者沙龙、水之声论坛）等形式开始积极宣传怒江大坝的相关事宜，引起了社会的广泛关注。

（二）实现公民政治表达与利益诉求

社会经济方面占据优势地位的阶层或个人拥有更多的话语权去影响政党与利益集团的行为实现其政治参与需求，而对于那些处于社会底层的弱势群体而言，由于缺乏话语表达的制度保障机制，拥有资源的有限，在政治生活系统中的影响力处于弱势。加上信心不足，政治参与动机不强，这就使他们经常对政治参与“漠不关心”，进而影响其政治表达与利益诉求的实现程度，其话语权也往往被削弱。非营利组织是促进公民进入政治生活系统、实现利益有效表达的“助推器”，在平衡“公共能量场”中各对话主体的力量发挥着不可忽视的作用。

（三）培育社会资本与政治信任

当公民对政治统治产生不满和不信任积累到一定程度，公民就会用超出政治体系设定尺度的手段来表达不满和不信任。［7］而非营利组织在消融这种不满与不信任，甚至冲突等方面发挥着积极的作用，一定程度上具有社会“安全阀”与“调节器”的功能，有助于公民社会发展与民间社会资本培育。

（四）举办各种学术会议，创建政治参与的话语平台

话语质量的高低取决于真实的话语能否有效表达，而话语能否有效表达受其平台的影响。构建制度化的对话平台，是非营利组织政治参与的有效机制，是切合情境的意向性的话语保障。非营利组织政治参与不仅表现为其直接或间接的话语表达，也体现在为公民实现政治参与提供话语表达平台，开创公民进入政治生活系统的空间。对公民的言论与行动，尤其是公民的非理性行为，进行引导与规劝。然而，这是以话语正当性的原则为前提的。

四、非营利组织政治参与不可忽视的问题及其实现

非营利组织作为政府实现社会治理的有力助手，为社会提供多元化服务，在培育社会资本与推动公民社会发展的同时通过话语的有效表达影响政府的决策活动，这是以公共利益为导向的非营利组织与政府互动关系构建的路径，而非营利组织通过话语表达实现政治参与除符合话语理论的正当性原则外，还需考虑如下问题：

（一）政府职能转变与非营利组织空间拓展

随着市场经济的发展，政治体制改革的深入，公民社会的逐步形成，非营利组织的崛起，公民的权利意识亦逐渐增强，“有限政府”、“责任政府”、“透明政府”、“服务型政府”、“民主政府”理念已渐进深入民心，公民政治参与的热情逐步高涨，因此，政府要转变观念，接受非营利组织政治参与这一事实。一方面政府需要推进并深化政治体制改革，推动政治民主发展，在实现政府职能转变的同时也为非营利组织政治参与提供良好的政治环境；另一方面必须深化当前社会管理体制改革，突破非营利组织“官民二重性”的制度困境，探索新的社会管理机制，为非营利组织政治参与的可持续性提供制度保障和政治参与的空间。需注意的是，“官民二重性”制度安排并非一定是消极的，从政府对非营利组织的认同与信任来看，该制度安排恰好为非营利组织政治参与提供了发展空间与影响公共政策的机会，但须探索独立运作机制，打破制度上存在依附关系之束缚，更好地发挥建言献策的积极功能。

（二）非营利组织政治参与与信息不对称

有效的信息是实现话语权的载体。信息不对称势必造成政治参与的失败，政治参与需要通过信息公开实现起点平等，为此，必须构建有效的信息公开机制，因为信息公开是非营利组织政治参与的基础，也是保证话语正当性的前提。政治参与中的信息公开，至少包含两方面的要素：一是政府主动公开。政府主动向非营利组织与公民提供是否参与、怎样参与及在多大程度上参与的决策依据，这也是服务型政府与责任政府的体现；二是非营利组织信息（如财务、活动项目等）公开及其通过各种形式影响政府的信息公开。非营利组织信息公开事关其能否获得社会信任与可持续发展问题，也只有非营利组织本身获得社会认同与信任基础上，其影响政府公共政策的活动才是有效的、合法的。当然信息公开为公民了解政府与非营利组织活动提供了窗口，也为公众监督政府与非营利组织活动创造了条件。

（三）非营利组织政治参与的合法性

非营利组织政治参与的合法性，就是政府基于政治系统安全的考虑对非营利组织参与的认同及公民的信任程度。非营利组织政治参与不仅是非营利组织自身需要考虑的问题，同时也是政府关注自身政权合法性的一面“镜子”。按照话语理论的要求，非营利组织政治参与的合法性体现在其参与对话是有规则的，只有遵循基本的结构规则的非营利组织才不会丧失政治参与进入的条件。因为在公共能量场中，对话或者话语必须严格遵守话语正当性的条件，这也隐含了非营利组织本身是具备合法资格与社会认同基础的。

（四）非营利组织政治参与的渐进性

非营利组织政治参与往往会造成政府或官员的误解与担忧，所以各国对非营利组织发展及其政治参与持谨慎态度。这就要求非营利组织政治参与走渐进路线，具体来讲包括以下三个方面：首先，政治参与本身就是一个过程，不可能一蹴而就；其次，政治参与议题或领域的渐进性，从非敏感性的领域逐步向纵深推进；再次，参与层级的递进性，从较为具体的基层公共事务做起，这也是培育民间社会资本的有效举措；最后，由于非营利组织本身存在“志愿失灵”，为防止其政治参与失败，保证话语质量，需要培养非营利组织政治参与的能力，而这又取决于非营利组织成长情况。

基于公共能量场构建起来的后现代公共行政话语理论为非营利组织实现政治参与提供了机会。在开放的现代社会中，构建符合话语理论正当性原则的非营利组织政治参与制度，是避免陷入独白性的官僚制模式的一种安排。福克斯和米勒引用汉娜?阿伦特的对抗性紧张关系的观点对此作了具有启发性的阐述，即在话语中，期望着意义之战，期望着争辩、论证、反驳，而不是和谐的异口同声，即参与对话的双方是一种结构性的关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互辩驳的。当然，这里的对抗与辩驳是具有建设性的，而非纯粹的讨价还价或无休止的争论，对话是非营利组织与政府关系的一种诠释。

影响非营利组织政治参与效果的因素是多方面的，不仅包括社会经济发展水平、政府结构与管理体制、政治参与机制等，也取决于非营利组织自身参政议政的能力，更受公民的参政意识、政治态度与文化、宗教信仰等的制约，同时也受其话语质量及表达的制度安排限制。尽管非营利组织政治参与存在这样那样的问题，但基于话语理论正当性的原则判断，非营利组织政治参与符合其公共精神与志愿性原则，不仅在理论上丰富了公共行政话语理论内涵，在实践中也为公民的政治表达与利益诉求构建起了桥梁与协调框架，为提高公共政策的质量做出了贡献，有利于公共决策的科学化与民主化。有助于重塑并提升政府公信力，也是推动公共行政社会建构的一种逻辑思考。

［1］ 全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判［M］.北京大学出版社，2008：166.

［2］ 查尔斯·J·福克斯，休·T·米勒.后现代公共行政——话语指向［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［3］ 王名.中国非营利组织：定义、发展与政策建议［M］//范丽珠.全球化下的社会变迁与非政府组织.上海人民出版社，2003：265.

［4］ 成志刚，等.我国非营利组织政治参与的问题与对策研究［J］.求索，2005（10）.

［5］ 道格拉斯·C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.上海人民出版社，2008：7.

［6］ 周巍.我国非营利组织政治参与的特征及途径分析［J］.中南林业科技大学学报：社会科学版，2008.

［7］ 谢根成.政治参与途径短缺及其影响［J］.平原大学学报，2002（3）：55.

D632

A

田恒（1984-），男，硕士研究生，研究方向为当代中国公共行政。