论公共社会视阈下的社会管理创新

程志高

(四川广播电视大学 思想政治教育办公室,四川 成都 610073)

一、当前社会管理的基本特征

1.社会管理主体的多元化

随着中国社会主义市场经济体制的逐步完善和公共社会的成长壮大,社会管理主体由传统的政府单一主体向政府、社会中介组织、公民等多方参与的多元化方向发展,呈现出多元化的特征。尤其是进入新世纪以来,中国的慈善事业基金会、非盈利组织等社会组织得到较快发展,并不断参与到社会管理的各个方面。截至2009年底,中国依法登记的各类社会组织已经达到43.1万个,而实际存在的社会组织数量远远大于这个数字,①目前实际存在的社会组织数量是非常惊人的,但具体数据表述不一。新京报评论周刊2010年6月18日发表的《什么是“社会管理”》一文指出,“根据清华大学、中央编译局和北京大学从事的社会组织的调查,未经民政部门登记的维权组织和临时社会组织超过100万个”。但俞可平教授在中国社会创新奖启动仪式上发表讲话时指出,实际存在的社会组织可能超过300万个(《中国要进行社会创新培育公民社会》,人民网2010年5月26日电)。且每年都在以10%～15%的速度递增。各级政府也逐步建立起公民和社会组织参与社会管理的渠道,包括选举制度、听证会制度、信息公开制度、公民参与立法制度、民意调查制度、社区自治制度、信访制度、政府热线等。社会组织在政治、经济、社会、民生等各个领域都发挥着积极作用。在沿海一些发达省市,社会组织已经从传统的公益事业领域进入到参政议政层面,其中具有代表性的如浙江温岭的“民主恳谈会”、深圳的“行政听证制度”等。②民主恳谈会,于1999年6月诞生于浙江温岭市松门镇,被当地村民称之为松门的“焦点访谈”。行政听证制度,是一项保障行政相对人申辩权利最重要、最关键的程序制度。中国自1993年《行政处罚法》引入听证以来,听证日渐增多,已渗入到价格决策、规章制定等领域。最近,广东省在新出台的《关于加强社会组织管理的实施意见》中,指明广东会逐步将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位,加快推进社会组织民间化,并且支持社会组织依法参政议政,鼓励有条件的市、县(市、区)先行先试,并探索在政协中设立社会组织界别。

2.社会管理内容的复杂化

近年来,随着市场经济的快速发展,新的社会事物大量产生,新的社会问题不断出现,如房屋拆迁、土地征用、环境污染、物业纠纷等。原有的管理制度已经难以有效解决这些复杂的社会问题,亟需新的解决办法。同时,公共卫生、自然灾害、安全事故等突发事件频发,由社会转型引发的各类群体性事件和暴力事件不断增加,都给社会管理增加了难度。社会管理不再囿于既有的以提供公共服务、公共物品和负责社会安全稳定为主的公共领域,而是越来越多地向一些新兴行业、产业和领域延伸(例如对互联网络的规范管理),其覆盖范围远远超出计划经济时代。

3.社会管理体制的扁平化

随着社会生活节奏的明显加快,公众对政府部门的办事效率要求也越来越高。因此,下放管理权限,减少审批环节和层级,精简办事流程成为加强服务型政府建设的重要措施之一。扁平化的管理精简、压缩了纵向管理层级,较好地解决了“金字塔”结构管理层次重叠、冗员多、组织机构运转效率低下的弊端,缩短了从决策层到公众以及到具体社会事务之间的距离,加快了信息传递的速率,有助于提高决策效率。2011年,安徽铜陵开展社区体制改革,在全市范围内撤销街道办,变长期以来“市-区-街道-社区”四级管理为新型的“市-区-社区”三级服务,就是推进管理体制扁平化的一个典型案例。这一改革在减去行政层级与管理成本的同时,也提升了政府效能与公共服务水平,强化了居民“自己作主”的民主自治意识。

4.社会管理手段的多样化

在市场经济条件下,社会生活方式日益多样化,利益主体和利益形式也趋于多样化,这就客观上要求社会管理手段和方式多样化。特别是在互联网高度发展的今天,网络在公众参与政治、经济和社会生活中发挥着日益重要的作用,成为公民行使知情权、参与权、表达权和监督权的重要渠道之一。因此,越来越多的基层政府借助“电子政务网络平台”提供公共服务和开展社会管理。如广东惠州利用网络问政平台,由主要领导带动各县(区)、各职能部门负责人积极上网、触网、用网,通过网络与群众进行全方位互动,达到察民情解民忧的目的。近两年来,随着政府执政理念的开放和网民素质的提升,越来越多的民众从传统的网上议政走向现实社会,直接参与事件其中,深化了政府与民众之间的互动。如云南省委宣传部公开邀请网友和社会人士成立调查团参与有关公众事件调查,河南洛阳三位“资深网民”出任市人大代表、政协委员等,都产生了较好的社会效应。

二、当前社会管理面临的治理瓶颈

1.社会管理主体多元化带来的定位冲突与不作为问题

社会管理主体的多元化使得不同主体之间责任界限趋于模糊,因而如何克服不同主体之间可能出现的责任推诿等问题成为一大难题[1]。例如,在公共服务领域,随着政府、市场、社会的相互作用,政府更多地将公共服务交由社会组织承担。然而,传统意义上的公共服务的主要提供者——政府,在其职能定位上仍处于转型之中,社会组织的发展却又并不完善,这就导致在一些社会问题的处理上,公与私、政府与社会的责任界限难以明确,各方互相推诿,容易出现管理“真空”。

2.目前中国社会组织参与社会管理的功能难以完全发挥出来

首先,就中国公共社会自身而言,其产生历史还不长,无论是其赖以生存的外部社会环境,还是其内部的结构和职能等方面都存在着不少问题,从而导致一些社会组织自身的局限性较大。例如,许多社会组织过分依赖于党政权力机关,“官办”色彩太重。一些社会组织的政治化、等级化倾向明显,对政府有着相当强的依附性,难以尽到其本身的职责。特别是一些在相关领域较有影响力的民间社团组织,大都有行业或行政单位的背景,要么是与某个政府部门相对口,要么就是挂靠在某一个拥有行政权力的单位。社会组织本来应该“自治”的,“然而耐人寻味的是,在中国的现实生活中,那些最重要的'非政府组织'恰恰与政府的关系最密切,有些直接就是 '政府的非政府组织'(Governmental Non-governmentOrganization)”[2]。其次,由于中国正处于社会转型时期,稳定是前提,因而,有关部门在培育发展社会组织与进行社会控制两种心态之间存在着“两难”选择。一方面,意识到应该引导社会组织参与社会管理,促进公共领域的社会自治;另一方面,又担心在发展过程中失去对社会组织的控制,引起冲突混乱,导致社会管理失控。因此,在发展社会组织的资源需求和社会控制需求之间存在着持久的冲突和张力[3]。这种冲突解决的好坏构成了中国公共社会进一步发展的风向标,进而直接制约与影响着中国社会组织参与社会管理功能的发挥。

3.传统社会管理理念受到现代治理诉求的强烈冲击

随着社会组织、公民越来越多地参与公共事务, “小政府、大社会”的有限政府理论对传统的以政府为权力中心的全能主义国家治理理念产生了极大冲击和挑战。由于种种原因,中国的社会力量与独立的社会意识较弱。而现代社会的治理意味着其来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可,它就都可能成为在各个不同层面上的权力中心[4]。政府只应限于维护公共利益,不应过多地干预私人事务和社会自治领域。因此,如何大力培育公共社会的自治空间对于传统社会管理理念是一个严峻挑战。

三、当前社会管理创新的路径选择

1.构建中国公共社会成长的合法性基础,强化社会组织的社会管理地位和作用

首先就是要取得法律上的“合法性”,构建规范、完善的公共社会行为法律框架体系,使得公共社会的存在、发展、运作走上法治化的轨道。中国至今没有系统的法律法规来规范和管理公共社会。目前,政府用于管理社会组织的有三个条例:《社会团体登记管理条例》、《民办非企业管理条例》以及《基金会管理条例》。随着中国公共社会的深入发展,这显然是远远不够的。因此,制定相应的《社会组织法》以及相关的法律、法规应提上议事日程。其次,还要取得社会的“合法性”。社会合法性的取得在于获取更多民众的支持,乃至赢得一定民众的参与,以此增强社会组织“自治”的能力。比如一些志愿者组织、基金会等要争取在政府不拨款,没有经费支持的情况下,也能正常开展活动,进而参与社会管理。因此,社会组织积极宣传社会公共价值理念,引导社会公众支持,逐渐培育公众参与公共事务的社会土壤是十分必要的。

2.深化行政体制改革,转变政府职能

党的十七大报告提出要“抓紧制定行政管理体制改革总体方案”,探索实行职能有机统一的大部门体制。建立大部门体制,可以有效化解政府中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾,有助于规范行政审批,提高政策执行效能。这同时也意味着政府应该更多地在社会生活领域下放管理权限。在推进行政体制改革的过程中,政府在处理与公共社会关系的问题上应该更加开放一些,允许公共社会组织进入更广阔的公共事务领域,特别是一些政府难以顾及到的地方。同时,为了防止出现管理“真空”、社会失控等情况,在政府退出的一些公共领域,政府应该鼓励、支持、引导社会组织进入其中,发挥管理作用。目前,已有一些地方政府将其写入了工作规划中,如上海市发布的《上海市人民政府工作规则》第十三条就规定:“认真履行社会管理职能,以加强社区建设和郊区村镇体系建设为抓手,进一步完善'两级政府、三级管理、四级网络'体制。……整合社区公共资源,培育并引导各类民间组织的健康发展,充分发挥其作用”。

3.构建公共社会与现代国家的良性互动关系

正确处理政府与社会组织以及各相关主体之间的关系,明确各方主体在社会管理中的定位,构建公共社会与现代国家的良性互动关系,是当前社会管理创新必须解决的问题。公共社会的发展如何才能不成为现代独立国家的对立体,而是与现代国家共存,并在相当程度上促进现代国家各个领域的发展,这是当前社会管理创新需要思考的出发点和归宿。现代治理理念的社会层面基础在于公共社会的成长发展[5]。随着社会的发展进步,大多数学者开始摒弃传统的“国家-社会”二分法强调国家和社会之间的对立,主张社会对于国家的独立性、自主性的思想,而采用“国家-公共社会-市场”三分法[6]。就中国公共社会的成长而言,一方面需要政府财政对公共领域更多的投入,另一方面也要健全和完善社会自治、自律和自我发展的新机制,充分发挥各种社会组织和公民个人在社会管理上的主体性及其对政府社会管理的监督制约作用。例如,在政府管理逐步进入扁平化的时代,迫切需要建构社区、社会组织、公众联动机制,以吸引更多的社会工作者、社会服务组织进入社区,形成政府与社会组织、民间力量之间的良性互动,从而满足社区居民多样化、个性化的服务需求,提高社会管理服务效能。

[1]钱海梅.关于多元治理主体责任界限模糊性的思考[J].改革与战略,2007,(6).

[2]俞可平.中国公民社会:概念、分类与制度环境[J].中国社会科学,2006,(1).

[3]田凯.机会与约束:中国福利制度转型中非营利部门发展的条件分析[J].社会学研究,2003,(2).

[4]格里.斯托克.作为理论的治理:五个论点[J].国际社会科学杂志(中文版),1999,(1).

[5]余金刚.对公共治理理论的政治学解读[J].人民论坛,2011,(11).

[6]何增科.公民社会与第三部门研究引论[J].马克思主义与现实,2000,(1).