数字时代的整体性治理理论及其启示

赵石强

数字时代的整体性治理理论及其启示

赵石强

介绍了希克斯和邓利维的“整体政府与整体性治理”的主张。认为整体性治理以新信息技术为手段，通过治理层级、功能及公私部门之间的整合与协作，可克服新公共管理的弊端，是适应数字时代的一种有效的政府治理模式，对我国的行政体制改革有重要的借鉴意义。

政府治理模式；新公共管理；整体性治理；整合；数字时代

新公共管理运动，发轫于20世纪70年代末期，主要主张对公共部门进行市场化改造，通过引入竞争、效率等市场机制来解决公共部门一潭死水的状况。如英国的“民营化”改革、美国的“里根革命”，都有效地解决了政府在这一时期迟缓、低效、傲慢的通病。但是随着政府改革的不断深入，新公共管理运动的弊病也逐渐显现。保守主义倾向的意识形态特征，对经济学假设和方法的滥用，以及对公私部门之间差异的忽视，都使得新公共管理理论渐渐失去了对现实的解释力。在强调分权与市场化改革的过程中，新公共管理还造成了严重的管理“碎片化”和“部门中心主义”等问题，破坏了政府与公民社会的基本关系，背离了自由、平等、公正等基本社会价值。为克服新公共管理的弊病，在信息通讯技术革命的推动下，一些新的政府治理理论和模式应时而生，包括“数字时代的治理”“协同政府”“网络化治理”以及“整体政府与整体性治理”等。“整体政府与整体性治理”是其中最具有代表性的理论，它主张以整体主义取向的改革来解决管理碎片化等问题，通过整合与协作来更好地实施公共管理，提供公共服务。希克斯、邓利维等人是整体性治理理论的代表人物。

一、整体性治理的概念

整体性治理理论是对整体政府改革的基本内容进行理论提升的结果。英国学者希克斯在1977年出版的《整体政府》一书中首次阐述了整体政府的改革理念。1999年，希克斯等学者又合作出版了《圆桌中的治理》一书，从行为分析的层面和技术角度提出了构建整体政府的一些具体策略。2002年，他们通过《迈向整体性治理：新改革议程》一书批判了传统公共行政领域存在的诸多弊病，并首次提出了“整体性治理”一词，认为“二十一世纪的政府不应该再放任政府各不同功能与专业部门间的单打独斗，而应推动整体性治理，通过制度化以落实政府各机关间的沟通协调”。整体性治理主要涉及三个方面的整合，即治理层级、治理功能以及公私部门之间的整合。实行整体性治理，就是要在这三个方面的整合基础上，共同构建一个以合作为核心理念的整体性治理模式。

如果说希克斯等人提出的整体性治理更多针对的是新公共管理理论的弊端的话，那么邓利维提出的整体性治理理论则更多是基于数字时代的到来对政府治理模式的新要求。在邓利维看来，在过去的几十年间，信息技术的发展一直是刺激公共管理进行变革的重要因素，如何使用现代信息通讯技术提升政府的行政能力，逐渐成为当代公共行政变革的中心议题。为适应数字时代的到来，邓利维提出了政府改革的三大理论主张，即部门和职能的重新整合、以需求为基础的整体主义改革取向以及政府的数字化变革过程。通过部门和职能的重新整合，把原来在新公共管理中被分割开来的部门和专业化分工的技术重新整合起来，使政府能够更有效率地为公民提供服务；通过简化行政流程和改善政府与公民的关系，创建一个更具包容性的管理机构；通过数字技术把从结果到结果的组织流程再造结合在一起，卸载不必要的程序，控制行政成本，构建一个更加便捷的政府。

结合上述内容，笔者认为，整体性治理是一种适应数字时代变革的全新的政府治理模式，它能够有效解决新公共管理改革所造成的管理碎片化和服务裂解性的问题，回应风险社会对政府治理能力的要求，并试图通过政府内部不同层级、部门、功能的整合以及公私组织之间的协作来更好地为公民提供服务。

二、整体性治理的改革主张

作为对新公共管理问题的修正，以及对数字时代政府治理模式变革的回应，整体性治理改革的主要主张包括以下三个方面：

（一）重新整合

邓利维认为，重新整合的目的就是要解决新公共管理所造成的严重问题。具体的整合内容包括：针对部门化和碎片化问题的机构重组与整合、融合现代信息技术的大部门治理、对一些重要经济行业的重新国有化、恢复或重新加强中央政府的管理、压缩政府的行政开支、重新设计具有公务支撑功能的服务提供链、政府采购的集中和专业化、灵活共享服务提供以及政府治理网络的简化，等。希克斯等学者从整体性改革所涉及的一些核心要素，即政策、管制、监督以及服务提供以及与这些要素相关联的三个层面来展开论述。认为要实现前述要素的整体性运作，政府的治理模式必须在三个层面上取得统一：首先是纵向层级之间的整合，将不同层次的治理或同一层次的治理进行整合，使政策的贯彻具有连续性；其次是横向功能之间的整合，比如不同部门之间的合作，不同功能性质的机构之间的合作；第三，整合不仅是公共部门内部的协作，也可以是公共部门与私人组织之间的协作。整体性治理通过重新整合，克服了政府管理碎片化的困境：以政府为纽带，借助于现代信息通讯技术，通过建立一个跨组织整体治理结构，既实现政府内部的整合，也重新调整了政府、社会和市场的横向关系，构建出一个政府、市场和社会三方全面合作、协调行事的公共治理结构，提高了整个社会应对复杂问题的综合治理能力。

（二）以需求为基础

邓利维和希克斯都强调整体性治理的改革取向应当是以需求为基础。邓利维认为，与狭隘的大众参与式治理模式相比，整体性治理模式大大简化了治理流程，改善了政府与公民之间的关系。整体政府改革坚持服务“顾客”的理念，以公众需求为政策制定与执行的基础。这一以顾客需求为基础的整体性治理变革与新公共管理所倡导的企业化管理理念不同，整体性治理的重点在于确立一个真正是公民为顾客，以公民需求为基础的治理结构。希克斯也提出，整体性治理的中心目标是更有效地处理公民最为关心的一些问题。为了更好地服务公众需求，整体性治理必须考虑到四个关键层面的目标设定与实现，即政策、顾客群体、组织和机构。政策层面的目标，强调政府对特定领域实行行政干预必须是出于整体利益最大化的考虑。顾客层面的目标，以满足身为公共产品“顾客”的公民的需要，或者帮助公民形成公共品消费偏好为重点。组织层面的目标，在于实现参与治理的各种组织之间关系的有效平衡。机构层面的目标，在于为相关机构注入活力。此外，以需求为导向的整体主义改革取向还倡导以顾客和功能为基础的组织重建，双向互动式的信息搜索与提供，更加灵活的政府过程以及经济发展的可持续性。

（三）政府流程的数字化变革

整体政府和整体性治理改革，需要以数字技术为支撑。“没有高度发展的电子化政府，就无法跨越政府的层级鸿沟，也无法将数量庞大的行政机构和单位用电脑连接起来，以便向民众提供整合性的服务。”整体性治理通过综合运用现代信息通讯技术，整合并简化政府的行政过程，提高政府的办事效率。台湾学者彭锦鹏认为，政府流程的数字化改造需要以数字技术为手段，对政府进行三种类型的整合，即纵向政府的不同层级之间的整合，横向不同功能和职责的部门与机构之间的整合，以及门类繁多的政府网站之间的整合，整合的最终目的是形成一个统一的政府门户网站，以便于公民访问和使用。比如美国、新加坡等国设置的单一的政府门户网站，使公民可以一目了然地找到自己需要接触的部门，并获得想要使用的政府服务。政府流程的数字化改造还包括其他一些内容：比如一站式的服务提供。所谓一站式服务，就是通过数字技术把提供多种行政服务的各个政府网站联合起来，一次性解决公民的各种问题的公共服务提供方式。从政府的角度来看，一站式服务有助于把那些分散的服务集中起来供给，避免了某些问题的重复解决。为此，必须建立政务信息数据库。在通常情况下，政务信息总是掌握在不同的政府层级或互不来往的部门中，这使得信息的获取异常困难。通过建立政府信息数据库，可以使不同领域里的每一个详细数据都可以在同一个地方得到，有助于政府预测民众的需要或政策制定所面临的主要风险。

三、启示

整体政府和整体性治理作为对新公共管理问题的回应，同时也作为一种适应数字时代的政府治理模式，对当前我国政府的行政体制改革有着重要的借鉴意义：

（一）克服政府行政中的管理主义倾向

新公共管理是一种以 “3E”为基本价值取向的“新泰勒主义”，这种取向的改革对市场机制、私人部门的管理原则和方法推崇备至，而忽视了公共领域中的协商、沟通以及参与程序，严重损害了诸如公平正义、政府的回应性与责任性等现代民主社会的基本价值。和大多数国家一样，在20世纪末期的公共部门改革中，我国政府也主要是借鉴了新公共管理理论的价值理念，这种取向的改革在解决政府长期存在的机构臃肿、效率低下以及傲慢自大等问题方面确实收到了良好的效果，但对企业管理方法的迷信使得政府行政行为弥漫着功利性的气息，在行政过程中唯目的论、唯结果论甚嚣尘上，手段和方法的不当造成了民众对政府的严重不信任。而整体性治理强调政府应把社会管理和公共服务职能放在首位，以公众的需要为中心，通过机构协调、公私联合以及部门和层级的整合等手段，促使公共服务各主体紧密合作，把服务民众和公共利益置于首要位置。这对于克服当前我国公共行政过程中的一些管理主义倾向的弊端，有着良好的借鉴意义。

（二）树立公共服务的大局观和整体观

我国的干部人事制度在设计理念上存在着重管理、轻激励的问题，没有能够体现以人为本的理念，人事制度设计的逻辑起点往往是如何“加强管理”，而不是对干部资源和人力资源的开发。在一些具体的政策设计上面，不仅公民需求导向体现不够充分，甚至连干部需求导向也考虑不够周详。由此可能会出现重选拔轻管理、重约束轻激励的问题。整体政府和整体性治理，它的一大主张就是以需求为基础的整体主义改革取向。通过整体主义取向的改革，政府能够以整合与协作的方式为干部以及公务人才提供无缝隙的服务，通过他们来实现社会公共服务的公平正义，从而树立起公共服务体系的一种大局观、整体观。

（三）构建多元主体参与的治理结构

传统管理理念将政府视为社会治理的中心和公共产品提供的唯一主体。整体性治理则强调整合与协作，注重多元主体对治理过程的参与。借鉴整体性治理思想，构建多元主体以伙伴关系为基础的共同治理体系，打破政府垄断公共服务供给的局面，积极调动社会和市场的力量参与公共服务供给，形成多元竞争的公共服务供给格局，通过多元主体的通力协作，为公民提供无缝隙的公共服务，可以更好地满足公民日益多元化和个性化的需求。同时，要整合服务供给主体之间的利益关系，形成一种融合政府、第三部门、企业以及社区优势在内，信息运转流畅，资源共享、责任分担和机构协同的整体性公共治理模式。

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D035-3

A

1673-1999（2011）15-0039-03

赵石强（1987-），男，山西晋城人，中国矿业大学（江苏徐州221116）网络政治与行政研究所硕士研究生，研究方向为公共行政、网络政治与行政。

2011-05-16