基于制度视角的中国农村剩余劳动力就业问题研究

李肖

(中国矿业大学 文学与法政学院，江苏 徐州 221116)

理论界对农村剩余劳动力的定义有不同的解释。现实研究中，可以认为一定时期内我国农村剩余劳动力约等于农业剩余劳动力，这样的界定已经得到了国内学术界的认可。本文采用传统农业剩余劳动力的定义，即农业剩余劳动力是劳动边际生产率等于或接近于零，从农业部门转移出去而不会减少农业总产量的那部分农村劳动力［1］(P11)。所以，农村剩余劳动力转移就是指农业剩余劳动力向非农产业的转移，向城市及城镇转移的过程，它涉及到产业与空间的双重转移。

农村剩余劳动力向非农产业的转移是经济发展的必然规律。发达国家在实现工业化、现代化过程中都曾经出现农村剩余劳动力向非农产业的大规模转移。但是，在中国，一方面我国人多地少，人地矛盾十分突出，农村劳动力就业严重不足;另一方面，在长期计划经济体制下，城乡严重分割阻碍了农村劳动力向城市的流动，造成农村劳动力向非农产业转移缓慢，致使我国农村剩余劳动力数量特别巨大。当前受国际金融危机的冲击，我国经济增长和就业面临更大压力。农村剩余劳动力转移是实现农业产业结构调整，发展农村经济，提高农民收入的重要途径，农村剩余劳动力转移将伴随我国工业化、城市化和现代化的全过程，解决农村剩余劳动力就业问题不仅是当前一项紧迫任务，也是一项长期的历史任务。

一、影响我国农村剩余劳动力就业的制度因素

新制度经济学认为，制度是社会中个人遵守的一套行为规则，是人类对付不确定性和增加个人效用的手段［2］(P377)。与其他任何服务一样，制度性服务可以用“成本—收益”框架予以分析，从而为制度的供给和需求乃至制度的变迁提供基本的线索。与制度密切相联系的一个概念是制度安排。制度安排是指管束特定行为模型和关系的一套行为规则，有正式和非正式之分［2］(P378)。因此，为了切实解决我国农村剩余劳动力的就业问题，就要认真分析影响我国农村剩余劳动力就业的制度因素，并在此基础上进行有效的制度安排。

(一)国家政策的限制和歧视

1．社会保障制度

社会保障制度的缺失已成为农村剩余劳动力顺利就业的最大障碍。

(1)政府的政策带有很大的偏向性

社会保障制度在农村未能广泛建立的一个因素就是国家财政对农村社保建设的扶持力度小，使其缺乏社会保障应有的社会性和福利性。由于长期以来国家对农村投入过少，农村社会保障资金的重要来源实际是依靠传统农村的集体补助和投入，但改革开放以来实施的土地家庭承包经营制使集体经济力量受到严重削弱，特别是贫困地区的财政能力和集体经济实力有限，已无力承担当地农民的社会保障资金的支付。

(2)计划经济体制造成城乡分割的二元社会保障模式

由于社会成员被人为地划分为城镇居民和乡镇农民，以此为基础建立的二元社会保障制度表现出对城镇居民的严重倾斜。由户籍制度决定的现行城市福利，往往不将农民工考虑在内。政府公共财政对城市居民的各种补贴和福利性支出，农民工大都不能直接享受，例如，住房补贴，子女上学，受教育机会的提供等。特别要指出的是农民工的住房问题:从根本上讲，住房问题不解决，基本生存条件就难以改善，农民工就无法在城市真正地生根落户，实现农村劳动力的根本转移就无从谈起，但多数地方尚未将长期在城市就业与生活的农民工居住问题纳入城市住宅发展规划。这些都无疑大大增加了农民工迁移进城后在生活、居住、规避失业风险和子女入学教育等方面的成本，从而直接影响了农村剩余劳动力的稳定就业。

2．就业管理制度

我国实行城乡分离的二元户籍管理制度，这也必然导致了我国二元就业管理制度的产生。

(1)现行的就业管理制度创新还很不到位。农村劳动者在求职、就业等方面遭遇不平等的待遇，如限定企业先招收城镇劳动力，后招收农民工;对农村劳动力进入城市就业的总量、就业时的工种选择等实行严格限制，城镇能够真正向农民开放的只是小城镇就业市场和城市中那些苦、脏、险的就业工种;农村劳动力进入城镇就业强制性收取治理费、用工调节费等，严重挫伤了农村劳动力转移的积极性。

(2)当前我国强调把就业问题解决得如何列入地方干部政绩考核指标，一定程度上造成了某些地方干部为了追求个人的政绩，就以种种的行政手段和所谓的法律手段限制农村劳动力进城就业，在劳动力流动问题上极力排斥外来劳动力，人为地分割劳动力市场;同时由于针对农民工的劳动保障法制建设滞后，执法力度不足，农民工的劳动权益得不到保障。

(二)农村土地流转制度的制约

我国现在的农村人口有9亿多，由于种种原因，国家基本上没有为他们提供任何形式的社会保障。因此，土地成为了广大农民就业和生活的最可靠保障，是农民的命根子。但由于人地之间的突出矛盾，使农民不得不流动，以追求更高的生活标准。另一方面农民对土地有着强烈的依恋感，害怕失去土地的保障功能。这使农民不得不采用亦工亦农，亦商亦农的兼业化转移方式，这既增加了农民的负担，又带来了严重的社会问题。通过农地使用权的流转，农民可以在不丧失土地承包权、不失去土地特有的保障机制的基础上，将土地让与他人使用，一方面可以淡化农民的恋土情结，使农民安心有序的转移，避免对农村经济和农业生产造成损害。另一方面又可以减少转移给农民带来的负担(包括承包的土地因无力耕种而支付的税费，或者请他人代为耕种而支付的费用，以及农民在农忙季节返乡的费用等)和农民失去土地的心理负担，使其安心从事非农产业。

但是长期以来，我国土地流转权法律地位缺失，中国各地目前没有建立起规范的土地流转市场方式，一些零星的土地流转只是处于自发和盲目的状态，缺乏对转让或放弃土地承包使用权者进行合理经济补偿的成熟规定。由于土地流转的制度需求是存在的，而这种制度供给却不充分，必然使私自、不规范的流转现象应运而生。在这种流转过程中农民利益并不能得到切实尊重和充分体现，出现了大量的合同纠纷和侵权行为。

转变农民的身份就失去土地权利，且得不到合理的补偿，这在一定程度上增加了农村人口向城市永久性迁移的成本。从这个意义上，可以说农村土地流转制度的缺失延缓了农村剩余劳动力转移的步伐。

二、我国农村剩余劳动力就业的制度支持分析

(一)促进农村剩余劳动力就业政府应有所作为

1．加强和完善政府宏观调控体系

国家要高度重视农村剩余劳动力的就业问题，把促进农村剩余劳动力就业纳入国民经济和社会发展的整体目标，加强政府宏观调控。第一，政府应该制定中长期转移农村剩余劳动力的规划，有计划、有组织、有步骤地开展这项工作;第二，各级政府应设立协调农村剩余劳动力就业工作的领导协调机构，统筹协调各方面的工作，加强区域劳务协作，做好劳动力跨区域流动高峰时的疏导工作，调控劳动力供需总量、供需结构，规范农村劳动力市场;第三，要完善以经济手段为主的政府宏观调控体系，通过调节工资的方式，努力减少政府对农村劳动力市场的直接干预。

2．完善政府对农业的投资体制，增加农村就业岗位

第一，加强农业产业化经营，提高农业生产效益，增加农民收入，降低转移成本;第二，大力发展特色农业和劳动密集型产业和产品，为农村剩余劳动力广开就业门路。水果、花卉、畜牧业、奶类、蛋类等这些产品与单纯的粮食种植相比，需要更多的劳动力投入，能更多、更好地吸纳农村劳动力;第三，加强第三产业发展力度，大力发展农村房地产、乡村旅游等新兴产业，增加就业岗位，为农村剩余劳动力就业提供广阔空间。

3．加快城镇化发展步伐，完善农村劳动力流动的市场机制

(1)加快乡镇企业发展

要继续大力扶持乡镇企业发展，调整乡镇企业布局，引导乡镇企业合理集中，把发展乡镇企业与建设小城镇有机结合起来，促进农村剩余劳动力的有序转移;乡镇企业要走劳动密集与技术密集相结合的路子，以提高乡镇企业吸纳劳动力的能力，这既是顺应产业转移的需要，也是就近转移农村剩余劳动力的现实需要;要充分利用由于种种原因而回流的劳动力，因为他们有在大城市、大企业务工的经验，有一定专业技术，经历过现代化企业经营管理，他们的加入能极大带动乡镇企业的发展。

(2)加快小城镇建设，把小城镇的发展纳入国家经济和社会发展总体规划

发展乡镇企业、建设小城镇与吸纳农村剩余劳动力之间有着很强的连带、依附关系。

20世纪80年代以来，小城镇已累计吸纳3000多万农村剩余劳动力就业，占农业剩余劳动力转移总量的30%左右。政府在小城镇的建设中，要在基础设施建设、产业布局、土地使用等方面制定相应政策，合理引导乡镇企业向小城镇集中，促进小城镇在吸纳农村剩余劳动力和协调城乡经济发展方面发挥更大的作用。

(二)我国农村剩余劳动力就业的制度支持

解决我国农村剩余劳动力的就业问题，就要逐步改革和完善社会保障制度、户籍制度、土地流转制度、就业制度等，保证农村劳动力与城市劳动力的平等地位，促进农村劳动力的自由流动，保证我国农村剩余劳动力的顺利就业。

1．改革和完善社会保障制度

在进行户籍制度改革的基础上，要积极建立和完善覆盖城乡的社会保障体系。

(1)增加农村社会保障的投入。财政部门要切实转变理财观念，调整支出结构，瞄准实现城乡统筹发展、共建和谐的目标，稳步增加公共卫生、新农合、低保、养老和优抚安置、福利救济等各项投入。在各级财政部门预算编制改革中，要坚持“民生先行”、“社保先行”的原则，优先安排农村社会保障投入。

(2)充分考虑农民工实际需要和实际经济承受能力，分类、分层次优先解决突出的基本保障。首先，按照普遍性原则，把农民工的工伤保险制度建设作为重中之重，强制推进，力争实现高危行业工伤保险全覆盖;其次，要有区别地推进和实施农民工疾病医疗保障尤其是大病保障制度;第三，对职业稳定、有固定收入的农民工，实行与城镇职工相同的“社会统筹与个人账户相结合”的医疗保险制度;第四，对非稳定就业的农民工首先建立大病医疗保险，着重保障住院当期医疗。第五，农民工大病医疗保险可采用低费率、保大病、保当期、用人单位缴费为主的方式。

2．改革就业制度

促进我国农村剩余劳动力的顺利就业，要深化就业制度改革，逐步形成城乡平等的就业制度。

(1)消除对农民工的就业限制。政府对农民工的就业管理，要由行政审批、限制流动、办证收费，转到支持与服务，专门针对农民工设置的办证、收费应该取消;要倡导公民以自身条件赢得就业机会，让农民与市民在统一的劳动力市场上进行公平、公正、公开的就业竞争，劳动力供求主体双向自由选择确定劳动就业关系，从而让进城农民就业合法化、制度化和效率化。

(2)要深化企业用人制度改革，尽快让城市各种企业具有相对完整的用人自主权，可以完全自主地在城乡统一的劳动力市场上选聘人员。

(3)加快建立和健全面向农民工的就业信息网络，努力让流动的农民都能得到及时有效的信息;大力发展劳动力市场的中介组织，发展包括培训、法律咨询等在内的社会服务体系，推行培训、就业、维权三位一体的工作模式，扩大劳务输出规模，提升劳务输出质量。

3．建立和完善土地流转制度

(1)多管齐下，鼓励正常流转。政府部门要采取多种措施鼓励农民以多种形式对土地进行流转。在流转过程中，要大胆地采用转包、转让、互换、出租、入股等多种形式，变被动流转为主动流转，变自发流转为依法流转。要鼓励进城农民自愿放弃承包土地。对这些农民，各地可结合养老保险，最低生活保障等政策措施给予补偿、互助。正确引导各类经营主体参与农村土地流转。

(2)完善管理机制。第一，建立机构。要建立土地流转服务中心，发展土地流转的中介组织，为农民承包地流转提供中介服务。第二，管理秩序。政府在土地流转过程中要发挥制订政策、引导、服务、执法和管理等职能，坚持依法、自愿、有偿的原则，做好农民工土地承包经营权的流转工作，切实保障农民工土地承包经营权的流转收益。第三，完善机制。要建立农村土地承包纠纷处理机制和协调解决农村土地承包重大问题的联动机制，开展农民工土地承包维权行动，按照依法处理、属地管理、分类指导、保持稳定的原则，妥善解决返乡农民工土地承包经营纠纷;全面建立土地流转合同制和备案制，为农民工流转承包地提供信息、开展咨询、指导合同签订。

结论

由于我国总人口还在不断增长;农村人口比重高、增长快;下岗职工还在不断增加;农村剩余劳动力数量巨大且还在不断产生，这就加大了我国农村剩余劳动力就业的难度。因此推进农村剩余劳动力就业的任务仍十分艰巨。

影响我国农村剩余劳动力就业的原因是多方面的，因此寻找解决问题的路径也有所倚重，但从根本上说，它还需要全社会全方位的共同努力，不断在深度和广度上寻找更多的就业空间。农村剩余劳动力的城市化趋向流动已成为中国经济发展过程的必然选择。由于我国农村剩余劳动力的就业对城乡收入差距的影响巨大，它不仅能够缓解拉大的城乡收入差距，而且还有利于促进新农村建设步伐，有利于共同富裕目标的早日实现，更有利于和谐社会的构建，因此，农村剩余劳动力就业问题应该引起党、政府以及社会各界的重视。在促进我国农村剩余劳动力的就业过程中政府应该起主导作用，推进正式制度创新，营造有利于农村剩余劳动力就业的制度环境，引导农村剩余劳动力实行全方位、多层次、多渠道转移，促进农村剩余劳动力就业问题从根本上得到切实、合理的解决。

［1］雷武科．中国农村剩余劳动力转移研究［M］．北京:中国农业出版社，2008．

［2］刘守英等．财产权利与制度变迁［M］．上海:上海三联书社，上海人民出版社，1994．