积极预防妥善处置群体性事件的若干思考*

刘树枝

（中共浙江省委政法委员会，浙江杭州 310025）

“枫桥经验”与和谐社会

积极预防妥善处置群体性事件的若干思考*

刘树枝

（中共浙江省委政法委员会，浙江杭州 310025）

1993年以来，我国发生的群体性事件在迅速增加，呈现为规模不断扩大、主体日益多元、突发性增强、暴力对抗突出等特点。基于当前群体性事件的性质、基本特征及产生的原因，预防和妥善处置群体性事件，提高危机处理能力，重点要建立和完善“五项机制”，即民意表达机制、利益协调机制、预警预案机制、应急处置机制、责任追究机制。

群体性事件；预防；处置；“枫桥经验”

群体性事件是世界各国普遍存在的社会现象，是社会变迁过程中多种因素综合作用的结果，是一个国家各种社会矛盾的综合反映。随着我国改革开放的不断深入，社会经济格局调整加快，利益分化程度加大，各类社会矛盾凸显，当前群体性事件呈多发突发态势，成为严重影响社会稳定的突出问题，也已成为影响党执政基础的一个重要因素。在此，笔者试图对积极预防妥善处置群体性事件作若干思考。

一、正确认识当前群体性事件的新特点

我国目前所称的群体性事件概念是20世纪90年代后才出现的，是对国内发生的一些群众聚集上访、聚众阻断交通和集体围堵党政机关乃至进行打砸抢烧等集群行为的统称，也包括一些群体间的冲突等特殊社会矛盾形式。群体性事件作为一种社会现象，具有社会事物的特性——以人为主体、以社会矛盾为内容、以社会行为为表现形式，具有社会现象的特性——由人的行为引起并对人类社会的稳定发展和社会秩序的好坏产生影响。笔者认为，当下所谓的群体性事件，主要是指因人民内部矛盾引发并由部分公众共同实施的，违反国家法律法规规章，采取请愿静坐、阻塞交通、围堵冲击党政机关、聚众闹事等方式，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产的群体行为。其最根本的特征是由人民内部矛盾引起。目前我国的群体性事件大致可以分为四种类型：一是维权抗争引发的冲突，如2005年因环保问题引发的浙江东阳“画水事件”；二是社会纠纷引发的冲突，如2010年3月25日，海南东方市感城镇两村村民发生的群体械斗事件；三是社会泄愤事件，如2009年6月17日，因一名酒店员工意外死亡引发的湖北“石首事件”；四是有组织的犯罪，如聚众妨碍公务等。这些群体性事件的特点表现为以下五个方面。

（一）规模不断扩大。1993年以来，我国发生的群体性事件在迅速增加。群体性事件中维权抗争事件约占群体性事件的80%，其中农民维权35%，工人维权30%，市民维权15%。社会纠纷占10%，社会骚乱占5%，有组织犯罪等占5%。近年来，我国群体性事件仍然频发，有较大影响的是云南“孟连事件”、贵州“瓮安事件”、甘肃“陇南事件”、湖南吉首非法集资事件、成渝教师停课事件、各地出租车罢运事件、海南东方械斗事件、宁夏“海原事件”、江西“南康事件”、湖北“石首事件”、苏州“通安事件”等较大规模群体性事件。

（二）主体日益多元。从近年来发生的群体性事件情况看，参与的主体成分日益多元化，已从过去主要以农民、厂矿企业退休人员为主，发展到既有工人、农民、城市居民等主流群体，也有军队退役人员、民办教师、水库移民、外来务工人员、股民等特殊群体，以及高校学生等，其中因环境污染问题引发的大规模群体性事件相对突出。近年来，外来务工人员维权抗争的情况相对突出。

（三）突发性增强。一些地区参与激烈冲突事件的群众其本身并没有具体利益诉求，而是因曾遭受过不公平对待，积累了不满情绪，故借机宣泄。事发突然，演变迅速，规模急剧扩大，在数小时至数日内引起数千人甚至上万人参与。同时，不少群体性事件最初都是由普通的一些小纠纷引发，最终酿成大规模聚集闹事，有大量无直接利害关系群众参与、裹挟其中。甘肃“陇南事件”就是这样，最初只有30多人上访，但在短时间内演变为上千人聚集。

（四）暴力对抗突出。一些群众抱着“大闹大解决，小闹小解决”的心理，越来越多地采取各种极端行为发泄不满，群体性事件的对抗性加剧。他们有的围堵冲击党政机关和企事业单位；有的聚众堵塞国道、省道和城市交通要道；有的使用暴力手段，围攻殴打执法民警，甚至直接进行打、砸、抢、烧等违法犯罪活动。在这些群体性事件处置中，稍有不慎就有可能酿成流血伤亡事件。2009年3月25日，海南东方市感城镇两村村民数千人大械斗，造成1死6伤；2008年的贵州“瓮安事件”中，县委县政府、县公安局大楼等多间房屋被毁，数十台车辆被焚。

（五）极易被敌对势力插手利用。西方反华势力和境内外敌对势力亡我之心不死，已经越来越多地把渗透破坏的重点转移到利用我国国内社会热点问题与我争夺群众、争夺人心上来。他们往往把插手、利用、激化人民内部矛盾或群体性事件作为策划“街头政治”、推动“颜色革命”的突破口，以“关心民生”和“维权”为名，采取暗中鼓动、资助资金、现场出谋划策、提供所谓法律援助、征集签名活动、舆论炒作等多种手段，有组织、有计划、有预谋地进行怀有政治目的的捣乱破坏活动，把矛头直接指向党和政府，企图煽动、制造动乱。

二、群体性事件的成因分析

总体上看，群体性事件发生的根源在于人民群众物质文化政治生活需求的日益增长，而社会无法予以满足，是多种社会矛盾交织冲突的产物，同时，一些社会管理者不善于处理这种日益增多的矛盾冲突，也是群体性事件发生的原因之一。当前，在体制转轨、社会转型过程中，各种社会矛盾错综复杂，引发群体性事件的客观因素相应增多。

（一）社会转型和利益冲突诱发的矛盾。在社会转型期，社会整体结构、社会资源结构、社会区域结构、社会组织结构及社会身份结构都在发生着重大转变，社会同质性进一步消解，社会异质性增加，使追求同一性和超稳定性的传统社会控制机制失去了基础。随着工业化、城镇化的加速，社会阶层结构重新组合，这必然导致社会利益的重新分配。转型时期社会结构性利益格局的变化，使社会微观层面的利益矛盾大量产生，其原因又是形形色色、十分复杂，而各种问题交织在一起，形成了许多一时难以解决的“死结”。

（二）民主法制不健全带来的矛盾。改革开放以来，群众的民主意识逐步增强，对民主的要求越来越高，参政的愿望越来越强烈，但是其政治参与能力相对较低，依法解决问题的能力较低，守法、依法维权观念淡薄。有些群众不学法、不懂法，片面强调自身利益，淡化应当履行的法定义务，当自身权益受到侵害时，不善于通过合法渠道反映、解决问题，动辄聚众闹事，以过激方式，甚至是违法行为来自行“了断”，向党和政府施压，使单纯的问题复杂化，使本来能在法律程序中得到解决的矛盾演化成突发性群体事件。

（三）体制机制和工作作风问题积累的矛盾。一些地方政府对社会矛盾表现出体制性“麻木”，矛盾排查调处不到位，预警机制不完善，应急处置不得当，机构建设不适应，导致矛盾由小变大、由少变多。近年来，不少地区集体上访、闹事等群体性事件增多，一个重要原因就是一些基层干部对群众反映的问题漠然置之，甚至敷衍塞责，致使一些正常的民意逐渐演变为民怨、民怒，使一些矛盾纠纷在初始阶段未能得到及时化解和有效控制，最终酿成群体性事件。

（四）片面的发展观政绩观催化的矛盾。一些地方片面强调经济发展，忽略了社会稳定，没有处理好改革发展稳定的关系，没有处理好速度、效益与公平的关系，没有把改革的力度、发展的速度与社会可承受的程度统一起来，在工作中催生了不稳定隐患。一些地方在加快经济发展的过程中，忽视了环境保护；一些地方在注重工作政绩的同时，忽视了民生问题的解决；一些地方在长远规划中，侵害了群众眼前的利益。

（五）敌对势力煽动破坏激化的矛盾。在我国，现阶段虽然强调以经济建设为主，总体目标是建设和谐社会，但各种敌对分子和犯罪分子还存在，尤其是西方反华势力“西化”、“分化”中共政治图谋没有改变。他们往往利用我国在改革与发展中出现的暂时困难大做文章，利用我们工作中的某些失误制造矛盾，利用我人民内部矛盾和突发性事件挑起事端。

三、群体性事件的预防及处置

任何社会都存在着冲突与矛盾，关键是要建立正常的冲突化解机制。基于当前群体性事件的性质、基本特征及产生的原因，预防和妥善处置群体性事件，提高危机处理能力，重点要建立和完善“五项机制”。

（一）建立和完善民意表达机制。俗话说：民意大如天！民意安全是社会稳定的基础，也是政府决策的合法性、合理性基础。对民意的尊重，是现代文明的核心。建立和完善民意表达机制，一是畅通民意表达渠道。民意就像一个大气球，如果对民意动向缺乏及时、准确的把握，决策就可能会发生偏差，可能会引发“民怨”，甚至“民怒”，大气球就会大爆炸。事实已经表明，让群众把话说出来，把怨气释放出来，矛盾就会缓和很多。二是各级领导带头下访“听民声，解民忧”。各级领导深入基层倾听民意，促进党委政府正确把握民意，帮助基层和群众解决实际问题，消除或减弱政府行为与公民之间的矛盾，会起到事半功倍的示范推动作用。三是建立社情民意反馈系统。通过借助人大、政协或者信访等途径，发挥网络、报纸等各类媒体以及民意调查机构作用，及时收集、了解民意。创造公众参与国家和社会事务管理的条件，发挥社会组织、行业组织等作为社会成员交流感受、诉说委屈、发泄情绪、提出建议渠道的作用，及时适当地让不满情绪和不同意见得以宣泄和表达，减缓甚至避免社会成员与政府的直接对抗。

（二）建立和完善利益协调机制。改革开放30年来，不同群体之间的收入差距明显扩大，利益受损群体“经济上相对贫困，政治上趋于边缘，文化上明显落后，社会地位下降”，容易产生“不满——怨恨——对抗”。事实表明，贫困不足以引起严重犯罪，而因贫困引起的不满却会引起犯罪。因此，要预防社会矛盾的激化，就必须建立和完善利益协调机制。一是要转变传统利益保护理念。要逐步从“集体利益至上”，向重视个体权益的保护、弱势群体权益的保护转变，要强调“改革的代价”不应仅由一部分人或某个群体来承担。二是要统筹考虑各个阶层的利益诉求。坚持社会公正原则，统筹协调效率与公平关系，统筹协调上下、地区与地区、部门与部门之间的利益差距，统筹协调不同群体之间的利益诉求，保持政策梳理的经常性，保持社会利益在各社会阶层和社会大众间最合理的分配和交流比例，释放社会成员所承担的社会风险。三是要探索开展重大事项社会稳定风险评估工作。推进决策的民主化、科学化，从源头上减少群体性事件的发生。多出台一些让更多民众受益的社会保障等民生政策，并坚持“四个不出台”：没有兼顾各方面利益的政策不出台；得不到大多数群众支持的政策不出台；与民争利的政策不出台；配套措施跟不上的政策不出台。

（三）建立和完善预警预案机制。构建灵敏、完善的预警预案机制，既可以有效防止和避免群体性事件的发生，也可以把群体性事件控制在初始阶段和萌芽状态，把影响和损失减少到最低限度。一是要建立灵敏的信息反馈系统。要形成竖到底、横到边、多层次、动态性的社会信息互通网络。在纵向上，逐步建立省、市、县、乡镇（街道）四级信息网络，建立信息员队伍；在横向上，完善由维稳办、公安、安全和维稳成员单位组成的情报信息收集、研判和会商网络。各级维稳办要建立维稳信息收集研判平台，一旦发现不稳定因素及苗头，经研判后，及时报告党委政府及分管领导，发出预警通报，根据预案组织协调相关地区和单位做好预防处置工作。二是加强矛盾排查化解。要处理好各种纠纷，防止矛盾激化，就必须建立“早发现、早报告、早控制、早化解”的“四早”预警机制。充分运用多种手段调节各种利益关系和社会关系，立足于“早”，化解于“小”，着力于“解”。省每半年、市每季度、县（市、区）以下每月集中组织一次排查。统一制作矛盾纠纷和不稳定因素排查调处报表，县、乡两级一月一报，市级一季一报，由维稳办汇总梳理。要坚持发展“小问题不出村、大问题不出镇、矛盾不上交”的浙江“枫桥经验”。建立矛盾纠纷领导包案化解制度，切实把各类主要社会矛盾化解在县以下基层。三是着力破解应急预案不应急的难题。群体性事件发生后，应急响应滞后，组织指挥紊乱，责任不明，处置不力，是导致事态失控的重要原因。要在总结以往经验教训的基础上，立足于建立健全统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急处置机制。

（四）建立和完善应急处置机制。针对不同性质问题引发的和不同地区、不同群体爆发的群体性事件要有预案准备，一是主管领导亲临现场、靠前指挥。群体性事件处置工作按照“属地管理，分级负责”和“谁主管，谁负责”的原则，做到“第一时间，第一现场”。一旦发生群体性事件，由事发地党委维稳领导小组领导和党委政府分管领导组成应急处置指挥组，公安机关主要负责人全权负责现场指挥。必要时，应急处置指挥组领导，乃至党政主要领导要赶赴现场直接指挥处置。二是信息公开、掌控舆论。公众信息与社会舆论是把“双刃剑”，谁占有先机，谁就占有主动，失语等于默认。如果小道消息、谣言成为社会的主流信息，就会激化矛盾；反之，尊重现代传媒规律，善用媒体，往往会起到“四两拨千斤”的作用。做好舆论宣传工作必须“对内及时准确低调，对外及时准确适度”。妥善有效调控大众媒体，准确把握舆论正确导向，使媒体成为处置工作中一支积极有用的力量，对谣言、传言进行充分解释与澄清，让群众了解事实真相，疏导一些消极的、情绪化的因素，及时消除各种“噪音”、“杂音”的影响，努力把群众的情绪引入理智、平和、协商解决问题的轨道。三是讲究策略、科学处置。坚持“可散不可聚、可解不可结、可顺不可激”的原则。要遵循宣传教育、疏导劝阻、协商办事的原则，少用或者不用口头警告、分解驱散、当场传唤、强制带离等措施，但对其中搞打砸抢的人员，可加以控制，以团结教育多数，孤立打击少数。同时，要注意核查有无境内外敌对势力煽动预谋背景或动向，采取有效措施防止群体性事件被插手炒作。四是慎用警力、善用警力。要坚持“慎用警力、善用警力”和果断出手、快捷高效的原则，既要防止因使用警力和强制措施不当而激化矛盾，又要防止因警力和强制措施当用不用而贻误时机，致使事态进一步扩大。严格调用警力报批规定，切实杜绝动辄把公安民警推到第一线的做法。

（五）建立和完善责任追究机制。发生群体性事件的一个重要原因，是一些地方贯彻上级指示不认真，源头化解不落实，解决问题方法简单、决策轻率造成的。为了切实改变这种状况，从根本上做好预防处置群体性事件工作，一是必须进一步健全完善责任追究制度。责任追究不是目的，旨在警示各级领导干部正确处理“发展是第一要务”、“稳定是第一责任”的关系，认真履行职责，切实承担起保一方平安的责任。二是探索建立群体性事件的预防效果评价体系。群体性事件预防效果评价，是指对相关事件预防和准备工作进行实时监测、及时反馈、综合评估、反复纠错和不断改进。它是预防工作的一种常态管理方式，既涉及对事件潜在期的日常防范机制的评价，又包括事件爆发时预防机制的应急效果评价，还含有对事件发生后预防机制的修补工作。三是严肃启动责任追究机制。要建立责任制，明确政府各部门、各单位以及领导在预防和处置群体性事件中的责任类别和责任大小，明确责任追究的主管机关和追究程序，分级、分类追究不同人员的责任。同时责任追究情况要及时向社会公布，给公众一个交代，以平息社会舆论。

D616

A

1674-3040（2011）04-0028-04

主持人：郑曙鸣，古敏

2011-04-20

刘树枝，中共浙江省委政法委员会副书记兼维稳办主任。

*该课题获2010年度浙江省政法系统优秀调研成果二等奖。

（责任编辑尤炜祥）