转型期市民社会与政府关系探析——以美国19世纪末20世纪初的社会治理为例

刘二伟,常青青

19世纪末20世纪初是美国重要的经济社会转型期,美国由农业社会向工业社会过渡,城市人口逐步超过农村人口,实现城市化。同时,这一时期亦是社会矛盾多发期,经济与社会发展的巨大失衡——社会利益分配的严重失衡,自然资源的掠夺式开发和工业污染对人类生存环境的巨大破坏,政府治理的失位、滞后与民众对公共产品和服务的需求之间的矛盾,国家所推崇的民主、自由、平等的价值理念与社会当中的政治腐败、市场失序和社会失衡的现实之间的矛盾。因而这个时期的美国具有两重性:一方面它是强大和繁荣的,其经济总量超过了欧洲;一方面它又是脆弱的,国内矛盾重重,政府的运转能力和治理效能受到怀疑。美国在这个转折时期,政府与市民社会之间是如何互动的,其互动对经济社会转型有何作用?同时,美国的做法对中国构建和谐社会又有何借鉴之处?这些都值得我们认真探讨研究。

一、市民社会与社会治理

市民社会是一个独立于国家和市场的组织与活动的领域。在此领域,公民可以组织起来维护自身或公共利益。其行为者包括慈善团体、教会、社区组织、社交俱乐部、民权游说集团、家长—教师协会、工会、贸易商会,以及许多其他部门。全球治理委员会在其1995年的一个研究报告中把治理界定为各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。治理的理论无疑是对传统的统治理论的扬弃,其本质特征是市民组织对社会公共事务的独立管理或与政府的合作管理。

市民社会的核心功能是通过参与社会治理来维护自身的利益。在现实生活中,市民社会以各种的非政府组织、利益团体、社区组织、志愿者团体等公民组织为主体参与社会治理,成为除政府之外的另一个重要角色。可见市民社会是社会文明的重要推动者和维护者,其参与社会治理是现代社会发展的趋势。因此,重视市民社会的健康发展,提高全社会公民的责任意识、公共意识、参与意识成为世界各国政府的普遍共识。同时治理理论重视市民社会的各种组织参与社会治理,但这并不等于把政府的角色排斥在外。相反,许多重大社会问题如犯罪、环境问题、疾病防控等缺少了政府的参与是不可能解决的。因此,在存在着诸多困难和挑战的社会治理过程中,市民社会和政府的角色都是不可缺少的,关键的问题是如何划清彼此的责任。否则最终会导致治理的失败甚至国家动荡。在现实社会中尤其是处于矛盾多发的转型期社会中,国家和市民社会如何互动才能形成最大合力,显然值得我们探究。

二、美国转型期的发展之痛

1.社会分配的严重失衡。一方面是经济的高速增长,一方面是由于社会利益分配极度不均造成的严重贫富分化。根据当时美国联邦工业关系专门委员会提供的报告,在美国占全国人口2%的富人拥有全国总财富的60%;占人口65%的穷人只拥有5%的财富;中产阶级占人口的33%拥有35%的财富。而像卡内基、洛克菲勒、范德比尔特、摩根等工商业巨头只占美国家庭总数的1%,却占有全国总收入的15%左右[1]。一边是灯红酒绿、朱门酒肉臭的上流社会的纸醉金迷,另一边却是食不果腹、路有冻死骨的底层人民的贫穷无助,社会达尔文主义所宣扬的所谓“适者生存”理念大有使美国社会演变为弱肉强食的丛林社会的危险。

2.自然资源的掠夺式开发和工业污染威胁着人类的生存环境。自由竞争市场体制的存在、宪法对私人财产的保护、崇尚个人主义的社会文化风尚等无疑极大地调动了作为“经济人”的无数个体创造财富的欲望和冲动。然而,掠夺式的开发以及高投入、低产出的生产模式的存在对自然资源和生态平衡造成了灾难性的后果。美国的自然资源虽然极为丰富,但这种杀鸡取卵式的开发无疑会对美国经济增长的可持续性造成严峻挑战。据估计,按照1910年的开发速度,美国的林木资源不够30年之用,每年仅密西西比河冲走的沃土就达4亿吨之巨,约有100平方英亩的肥沃土地被毁。另外,由于对煤的不科学采掘导致美国的无烟煤仅够用50年,烟煤可用200年[2]。此时的工业污染问题亦同样十分严重,当时的一位英国旅行者用触目惊心的笔调描述了美国工业城市匹兹堡随着工业的发展而造成的严重城市污染。

3.政府治理的无效、滞后与民众对公共产品和服务需求之间的矛盾。此时,在经济的高速增长的同时却是政府对社会治理的滞后和低效。强国会、弱政府(总统)的政治结构难以适应此时的经济社会的转型。政府缺乏强大的、有效的对经济、社会的掌控和组织能力,一定程度上沦为商业权力的附庸,使得此时美国政府一度成为无能与腐败的代名词。政府的合法性受到挑战,民众采用多种形式表达自己的不满。平民党的抗议浪潮激荡全国,工人运动更是此起彼伏,仅1881—1900年间,美国全国就发生22793起工人罢工,涉及11.7万家工商企业[3]。

三、市民社会与政府在社会治理中的互补

1.市民社会在社会治理中弥补政府之不足。美国是人类历史上先出现社会、后出现国家、国家同社会互相联系而又互相脱离的典型。自殖民地时期以来,美国深受英国经济制度和欧洲文化的熏陶,反对政府对社会、市场微观领域的干预,崇尚个人自由、有限的政府,并逐步确立了斯密式的自由市场经济体制和权力制衡的政治架构。同时,美国自身的历史、文化、地理特征铸就了美国强社会的特殊风貌。他们十分关注社会问题,如城市中的贫民窟问题、移民问题、劳工问题、社会腐败、犯罪等。此时政府治理效能的滞后为美国市民社会的发展提供了良机。比如,美国中产阶级、宗教人士建立的各种非政府性质的慈善机构、公益组织等如雨后春笋般出现,在处理纷繁芜杂的社会问题上极大减轻了政府的压力和治理成本。据统计自1891年到1897年经济萧条结束,美国的公益性的服务社数量从6家增长到了74家[4]。而从1877年到1900年间,美国各新教教派陆续在150多座城市里成立了新教慈善协会,1880年时,社会福音运动者们还在各城市建立了30多个打破教派界限的慈善协会,并开办了许多救济中心、福利机关、示范住宅、医院、学校和妇幼之家[5]。

2.市民社会的自身缺陷与政府权威性资源的支持。市民社会的非政府色彩,也是自身社会治理的劣势所在——它不具备社会治理的权威并缺乏相关必须的资源——而这些只有通过政府才能解决,因此,市民社会往往通过相应渠道来表达自身诉求,最终希望作为国家最权威机构的政府出面解决。政府方面则以法律、制度建设等形式予以回应市民社会相关利益诉求。为了缓解社会矛盾,联邦政府开始建立与市民团体联系沟通的渠道和机制,并推动相关制度改革。此时期十分关注社会问题的西奥多·罗斯福总统为了及时准确了解社会动态、并与社会及时沟通,建立了总统与记者媒体的沟通机制。除了一些正式场合外,罗斯福每天下午一点在理发师为其刮胡子之时安排与记者见面。而白宫也经常邀请撰写有助于政府改革事业的记者参加午宴以示褒奖。后来国会拨款翻新白宫主要生活区,在罗斯福总统的建议下专门为记者设立了办公用房,承担白宫方面和社会联系职能的白宫记者团开始略具雏形。另外,此时在市民社会推动的社会改革浪潮下,地方事务由选民公决决定、参议员直选等制度得以确立。这有利于扩大公民的政治参与并在一定程度上减少了腐败的可能性[6]。转型期的美国社会,各种复杂矛盾的堆积发酵必然危及国家社会稳定。在处理社会矛盾之中政府职能得以拓展、政府权威增强。这一时期政府开始突破“守夜人”角色,主动涉入市场微观领域。此时期的强势总统西奥多·罗斯福就曾代表政府调解劳资矛盾,并专门设立负责调解劳资矛盾的机构——调查委员会。威尔逊时期则开始实行个人所得税制度,通过了童工法和强制实行8小时工作制的《亚当森法》。先后通过了《纯净食品和药品法》、《肉制品检查法》并成立美国食品药品监督管理局作为政府专门负责监管食品、药品质量的部门。而美国劳工部、儿童救助署、工业关系委员会等部门也在此时期先后建立。

四、政府与市民社会的合作

1.市民团体在地方选举中支持重视社会问题的改革派候选人。在美国地方政府选举中,市民团体支持能积极推动社会改良的候选人上台,而候选人竞选成功后在政策制定、执行中回报选民。如,英国移民塞缪尔·琼斯是受市民团体大力支持而上台的社会改良者,在其成功当选托莱多市市长之前,琼斯在自己的工厂里就以实行8小时工作制、全薪假期和拒用童工等人性化举措而享有“金箴”的美誉。琼斯当选后采取了许多有进步意义的举措。

2.市民团体在政府社会治理政策制定中发出自己的声音。美国的地方政府的立法或政策制定过程中日益受到市民团体利益诉求的影响。比如,此时的劳工问题是当时进步的市民团体十分关注的问题。芝加哥市通过的第一部公用事业法规中,就受到该市市民联盟的影响,增加了民众普遍关注的反对官员腐败的内容。此时的一些地方政府在市政管理中开始加强与市民社会的合作。1900年美国加尔维斯顿市发生水灾,吸纳市民参与政府管理的市政委员方案得以产生。后经休斯顿和得梅因两市修改采用,因为成效斐然不久即在全国各地普遍仿效。德顿市由于1913年水灾催生了由市议会聘任市政总管的方案,同样由于效果显著被一些中等城市采用。这些市政改革措施成效显著,“到了1914年,与1890年相比政治廉洁了一些,社会也开明了一些”[7]。

五、对中国构建和谐社会的启示

1.政府需要对市民社会的发展进行科学引导。有人认为,政府不支持市民社会发展会导致社会不稳定,而支持市民社会发展会对党的领导地位造成威胁,最终也会造成社会混乱。消除这个悖论关键在于对市民社会的政策、制度是否健全,使得市民社会在法制的轨道中良性运转。中国是一个超大型的社会,维护稳定是党和全国各族人民共同的心愿。而我国非政府组织种类繁多、参差不齐,尚处于起步阶段,专业性、组织程度等均需提高,这都离不开政府在政策、制度等方面给予支持、规范、引导。同时,要重视公民教育,真正培养出千千万万富有爱国热情更有社会责任意识的新时代公民。

2.构建政府和市民社会在社会治理中的合作机制。政府可以在政策制定过程中举行政府相关部门和市民团体的圆桌会议,听取市民意见、建议,使政府决策实现民主化和科学化,真正代表最广大人民群众的根本利益;同时建立政府和市民社会的意见反馈渠道(如信访局、政府官员接待处、市长县长接待群众工作日等),及时听取民众对相关政策的反馈意见。

3.重视社会大众媒体的角色。在社会治理过程中出现的种种丑恶现象借助舆论监督可以取得较好的效果。“三鹿”的覆灭、“华南虎事件”的真相大白、周久耕因“天价烟”而被解职等均显示出大众媒体尤其是网络媒体的巨大监督效能。如何打造一支中国特色的“耙粪者”队伍,真正利用大众媒体的力量维护社会和谐值得我们探索。

4.构建群众利益表达机制。转型期是矛盾多发期,如果缺乏相应的利益表达渠道,群体性事件的发生即不可避免。如果构建相应的利益表达渠道和机制,群众如有不满可以寻求咨询、援助,则可以缓解矛盾并把可能酿成的危机消灭在萌芽状态。有必要建立从上到下的各级民众与政府沟通部门,由当地主要官员任职,他们具备解决问题的能力和权威,这样则使民众和政府的沟通迅捷而且有效。

[1] 刘绪怡,杨生茂.美国通史(第4卷)[M].北京:人民出版社,2005.81.

[2] 李剑鸣.伟大的历险——西奥多·罗斯福传[M].北京:世界知识出版社,1994.177-178.

[3] 刘绪怡,杨生茂.美国通史(第4卷)[M].北京:人民出版社,2005.221.

[4] [美]史蒂夫·J·迪纳.非常时代进步主义时期的美国人[M].萧易译.上海:上海人民出版社,2008.18.

[5] 李颜伟.美国改革的故事[M].北京:北京大学出版社,2009.167.

[6] 张宇燕,富景筠.美国历史上的腐败与反腐败[J].国际经济评论,2005,(5).

[7] [美]塞缪尔·埃利奥特·莫里森,亨利·斯蒂尔·康玛杰.美利坚合众国的成长(下册)[M].南开大学历史系美国史研究室译.天津:天津人民出版社,1991.377-378.