试论农业清洁生产中政府经济职能的发挥

杨国营

(中共郑州市委党校学报编辑部，河南郑州450042)

一、农业清洁生产实施过程中政府干预的必要性和可行性

农业清洁生产是对农业的生产过程、产品和服务采用污染预防的战略来减少污染物的产生。农业清洁生产强调将整体预防的环境战略持续应用于农业生产全过程及产品中以减少或消除污染物产生，同时通过节约资源、再生利用资源和提高资源利用效率、减少物能投入来实现经济效益与环境效益“双赢”目标。因此推行农业清洁生产以促进生态农业发展，已经成为农业可持续发展的迫切需要。在农业清洁生产实施过程中，政府必须加以干预，才能取得较为理想的效果。

1．必要性——农业清洁生产实施过程中的市场失灵现象需要政府的干预。由于我国人口多，底子薄，人地矛盾突出，实施农业清洁生产有其特殊的困难，这是农业清洁生产实施过程中出现的市场失灵现象。农业清洁生产中的市场失灵分为以下两种:第一，市场条件正常存在的市场失灵。这种失灵仅靠市场本身是无法解决的。农业生产经营者受自身条件的限制，无法获取从事农业清洁生产所必需的全部信息，具有严重的盲目性和从众性，加大了农业清洁生产的市场风险。同时，生产者和消费者之间的信息不对称又阻碍了优质优价政策的实施，使清洁农产品的价值无法完全实现，因此阻碍了农业清洁生产的顺利实施。第二，非正常偏离理想条件下的市场失灵。它是由于市场自身的不完善造成的市场条件对理想状态的严重偏离，可以通过逐步完善市场机制加以克服，这种市场失灵主要存在于发展中国家和向市场经济转轨的国家。非正常偏离的市场失灵在我国农业领域内主要表现为市场主体发育不完全。要克服这种市场失灵，推进我国农业清洁生产的有效实施必须有一个第三者的力量起作用，这个任务自然就落在了政府的肩上。

2．可行性——政府具备的各种优势能够确保政府干预的顺利实施。政府可以集中社会各种资源，办成其他农业企业、农业组织或农户无法办到的大事。其优势主要有:第一，资金优势。政府可以通过财政收入支持农业清洁生产的实施。第二，信息优势。政府门类齐全，能够方便快捷地掌握各种农业清洁生产的新信息，这是一般的农业企业和单个农户做不到的。第三，成本优势。在有关农业清洁生产的技术引进、交流合作以及清洁农产品贸易等问题上，政府与国外政府和企业进行谈判时，可以利用自己的特殊地位使其具有某种垄断性，可以节省单个农业企业或农户进行这些活动的交易成本。第四，人才优势。政府部门拥有许多具备农业清洁生产专业知识的各种人才，在农业清洁生产的推行过程中，为政府作出正确决策打下坚实的基础。第五，强制性。政府可以利用国家机器，在法律范围内通过行政手段使农业清洁生产得到顺利和有效地推行。

二、政府在农业清洁生产中应发挥的经济职能

历史和实践证明，没有万能的市场，也没有万能的政府，只有充分发挥市场机制和政府职能两者的作用，才能保证正常的经济秩序，促进农业清洁生产的有效实施。在农业清洁生产中政府的经济职能主要包括以下几个方面:

1．为农业清洁生产提供公共服务。所谓公共服务，就是所有成员集体享受的集体消费品，社会全体成员可以同时享用该消费品，而每个人对该消费品的消费都不会减少其他社会成员对该消费品的消费。提供公共服务是政府重要的经济职能，但政府不是要提供所有的公共服务，政府提供公共服务应符合一定的条件:第一，公共性程度高的公共服务。公共性程度的高低可以公共服务受益人或消费者的人数的多寡来衡量。第二，不宜或不应由非政府力量供应的公共服务。第三，非政府力量不愿意或无力提供且外部性大的公共服务。第四，非政府力量没有能力提供和虽有能力提供但非竞争性程度高的公共服务。政府提供此类公共服务是使其得到充分供应和充分利用的必要条件。对农业清洁生产而言，政府提供的公共服务主要有农业清洁生产的宣传教育、社会化服务体系，以及交通、水电及市场体系等基础设施建设。

2．做好农业清洁生产的产业规划。第一，制定科学的农业清洁生产实施战略。一是必须注重农产品质量和农业环境之间的和谐统一，努力实现农业增长方式从数量型向质量型和生态型转变。既要提高农产品的质量，满足人们多样化的需求，又要维护农业的可持续发展能力，实行长计划短安排，立足于农业和农村经济的长远发展，强调“质量和生态和谐”的原则，决不能再走传统农业生产方式的老路子。二是要努力实现农业清洁生产由自给型向商品型转变。把实施农业清洁生产与调整农业生产结构和增加农民收入相结合，大力发展农业清洁生产。按照农产品的清洁程度不同，制定和实施优质优价政策，同时调整农业内部结构，大力发展清洁畜牧业和水产业，调整农村产业结构，加快发展农村第二、第三产业，促进农民的非农就业，加快人口城镇化和农业劳动力转移的进程，建立与市场经济相适应的农业清洁生产机制。三是在实施农业清洁生产的手段上，要努力实现政府指挥型向政府指导型转变。在实施农业清洁生产过程中，政府必须改变强迫命令、分解种植指标的行政推进方式，要以经济手段和法律手段的运用为主，以行政指导为辅，充分发挥农业生产经营者的主观能动性和积极性。第二，适当调整农业清洁生产的产业政策。产业政策是国家管理经济的基本方式，是连结宏观经济与微观经济的纽带，已成为我国政府的基本经济政策。农业清洁生产的产业政策就是政府为干预农业清洁生产的实施而制订的策略原则和行为准则。围绕农业清洁生产的实施战略，对现行的农业产业政策做出适当且又适合于农业清洁生产实施的调整，其要点一是调整土地政策，二是调整产业税收和补助金政策，三是调整产业金融政策，四是完善产业技术政策。第三，完善农业清洁生产的实施计划。农业清洁生产的实施计划，是体现政府经济规划功能的一个重要方面。各级政府在制定农业清洁生产的实施计划时，要注意避免不同程度地照抄照搬外地经验，脱离本地实际，盲目追求速度，不以高效为目的的行政强制。为此，一要充分认识农业清洁生产的重要性、紧迫性和艰难性，切实把握好实施农业清洁生产的“度”。二要实事求是，因地制宜。要从本地实际情况出发，以区域资源为基础，突出地方特色，优化产品品种，形成具有区域特色的主导产品和支柱产业。三要坚持以市场为导向，以质量为核心，以效益为目的，加快农业清洁生产的有效实施，在培养市场占有额较大的主导清洁农产品的前提下，引导农民逐步开发新产品，逐步实现清洁农产品的升级换代。

3．维护农业清洁生产的市场秩序。政府是市场秩序当然的提供者和维护者。实施农业清洁生产所需要的各种法律法规、规章制度等一系列市场秩序，只能由政府来提供和维护，保障农业清洁生产的顺利实施是政府最重要和最基本的任务。目前我国政府应从以下几个方面维护市场秩序:第一，清晰界定和保护农业环境产权。产权是市场经济的基础。政府必须清晰界定农业环境的所有权、使用权等财产权利的归属和流通，并用法律的形式加以监督和保护，以维护市场秩序。第二，完善农业清洁生产的法制建设。市场经济本质上是法制经济，法律手段是政府维护市场秩序的基本手段，完善农业清洁生产的法制建设包括两个方面的涵义。一是立法。应明确规定农业生产经营者在农业清洁生产实施过程中的权利、义务以及相应的责任。二是执法。维护良好的市场秩序，推动农业清洁生产的实施，必须做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，规范人们的经济行为，保证有关农业清洁生产的各项法规得以贯彻。第三，加强农业清洁生产的道德建设。只有法律与道德二者相辅相成，才能共同构成市场秩序的两大支柱。加强道德建设，一方面有助于推动法律体系的建设，使人们能够自觉遵纪守法。另一方面，法律并不是万能的，它在规范和约束社会经济生活的某些方面存在着局限性，这就需要运用道德规范来弥补。第四，理顺农业清洁生产的利益关系。利益最大化以及分配合理化是农业清洁生产的生命之源。处理农业清洁生产各经济主体的利益关系，总的原则是平等互利，即各方在地位上是平等的，不能以大欺小，在经济上是互利的，不能厚此薄彼。同时，要坚持公平与效率兼顾的原则，注意把握分寸，不能因为过分强调“让利”而牺牲农业清洁生产龙头企业的效率。除此之外，还要注意理顺中央政府和地方政府的利益关系，避免地方政府的投机行为。

4．进行农业清洁生产的制度改革与创新。农业清洁生产的实质就是通过制度创新，使高消耗、高污染、低产出的传统农业生产方式向低消耗、低污染、高产出的农业清洁生产方式转变。因此，有效地进行农业清洁生产的制度创新是一个非常重要的问题。农业清洁生产的制度创新既包括对原有农业制度的调整，也有新制度的建立，涉及到制度的各个环节和方面。第一，在宏观方面，要继续深化我国社会主义经济体制改革，推进社会主义市场经济体制的完善和发展，为农业清洁生产创造良好的外部环境。第二，在中观方面，要以提高农产品的市场竞争力和农业的可持续发展能力为目标，充分考虑农业清洁生产的需要，推动农业产业结构的优化和升级。第三，在微观方面，要深入进行产权制度创新，大胆引入农业清洁生产的私有产权，以充分调动广大农业生产经营者的积极性和主动性。

5．对农业清洁生产实施必要的政府经济管制。经济管制指的是政府对清洁农产品的价格、质量标准以及农业清洁生产的市场进入和退出条件等所实施的控制，其目的在于管制农业生产经营者的行为以防止龙头企业滥用市场力量，纠正农业环境污染等负外部性问题，矫正农业清洁生产的信息不对称问题。今后我国政府需要从以下几个方面改进对农业的经济管制，以提高农业经济效益。第一，政府管制立法。立法的总体目标是为了给政府开展管制活动提供法律依据，保证政府的经济管制活动在法律的框架下进行，通过法律的方式限制特定领域的庞大力量，消除农业生产的外部性，以保证广大生产者和消费者的合法权益。第二，政府管制执法。在法律上赋予政府管制者的执法地位，使其能够通过法律的方式顺利完成自身职责，政府管制机构只有被赋予执法权，才能维护好市场秩序。第三，法规的修改与调整。随着农业经济的发展和被管制领域的经济环境和技术环境的变化，管制者需要对原有的管制法规作必要的修改和调整。第四，放松或解除经济管制。当农业清洁生产实现一定的规模，农业市场结构逐步达到以垄断竞争为特征的有效竞争状态时，需要政府放松甚至解除对农业的经济管制，以保证其良性发展。

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