违法强拆背后权利与权力的思考

王宏亮 房 蕊

违法强拆背后权利与权力的思考

王宏亮 房 蕊

公共权力来自权利,一切权力皆属人民,财产权利是宪法保障的公民基本权利。违法强拆事件中行政权力与公民私权的冲突应当提交司法裁决,禁止行政强拆。厘清公共权力与公民权利的关系是依法行政的前提,建设法治政府,必须以公民权利为本位,公共权力运行目的应当是为了更好的保障公民权利,公共权力运行中必须紧密依靠公民权利的拥护与支持。只有规范行政权力的运行,全面推进依法行政,社会服务与社会管理职能并重,着力保障和改善民生,才能不断提高政府公信力和执行力,法治政府、服务型政府才能真正实现。

公民权利;行政权力;司法裁决

近几年来随着房地产市场的不断升温,地方政府利益与政绩的驱使,城市建设中强拆行为不断激化政府与民众之间的矛盾。但不容忽视的是,一些政府官员对于行政权力与人民权利的之权属关系,依旧存在模糊认识,把手中执掌的行政权力凌驾于人民权利之上,不能正确看待我国经济社会环境的新变化,无法准确把握改革发展稳定的新形势,忽视人民群众的合法诉求,缺乏建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感。甚至一些官员在其言论中透露出威慑、棒杀持不同意见人民群众的强权行政思潮,如宜黄县政府一位官员在财新网投书《透视江西宜黄强拆自焚事件》中写道:“面对全国各地愈来愈猛烈的强拆风暴和由此引发的大量被征地农民的维权抗争事件,高层出手杀一儆百大概是必要的……我国依然是人治的国家、依然是官本位的政府”。基于上述情形,笔者认为厘清包括行政权力在内的公共权力与公民权利的关系是依法行政的理论前提与认识基础,一系列违法强拆事件背后暴露的也是权利与权力之间的错位与矛盾激化。

一、强拆事件中的公民权利与行政权力博弈

1.公民合法的财产权利是宪法保障的基本权利。强拆事件中,被拆迁人对其财产依法享有所有权,此乃宪法保障的基本权利,所谓基本权利,是指作为公民应当享有的必然权利,是最起码的母体性权利,公民的基本权利不是宪法赋予的,而是由宪法确认的。一国宪法如不确认“公民的合法的私有财产不受侵犯”这一基本权利,公民就不会支持其宪政体制,甚至逃离宪政体制。一国宪政遭到公民的反对与抛弃时,其宪政会变为空洞无聊的戏言。结合违法强拆事件,如果宪法不能确认、保护公民对其合法房屋的财产所有权,则宪法会被公民质疑、排斥甚至对抗而成为一张废纸,宪政也荡然无存,离开了宪政,政府则无其存在的合法依据,行政权力的合法性也无从说起。从这点意义上来讲,公民对其合法财产所享有的权利,是绝对不容行政权力肆意侵犯的,反而应当得到行政权力的保护,行政权力的存在也基于保护公民的基本权利而存在。

2.行政权力在拆迁事件中既是运动员又是裁判员。绝对的权利是不存在的,对于公民的房屋财产权利,为了公共利益的需要,公共权力可以依照法律法规实行征收或者征用并给予补偿。拆迁本质上体现了公共权力对公民权利的征收,其过程为:政府公权征收私人房屋所有权及相应的土地使用权,然后将土地使用权出让给拆迁人,并授权拆迁人或直接动用国家强制力将私有房屋拆除,供拆迁人用于开发等。

由于拆迁中有三方当事人,政府部门、拆迁人与被拆迁人,其中政府部门是起绝对主导作用的关键当事人。从这点意义上讲,政府部门是拆迁事件的“运动员”。但政府部门同时也是拆迁纠纷的仲裁者(裁判员),按照我国2001年颁布执行的《城市房屋拆迁管理条例》的规定,当拆迁人与被拆迁人发生纠纷时,对双方纠纷进行仲裁的仲裁者为政府拆迁主管部门。如上所述,拆迁人是受政府部门委托实施拆迁,故拆迁人与被拆迁人之间的纠纷,最终意义上是政府部门与被拆迁人之间的纠纷,政府部门充当拆迁纠纷的裁判员。基于行政权力在拆迁事件中的角色职能,当政府部门无法与公民达成拆迁协议时,强拆成了政府部门的必然选择。

3.权力与权利的博弈冲突应当提交司法裁决。行政权力与公民权利的纠纷或冲突,应当协商解决,协商不成,应通过司法途径加以解决。在拆迁事件中,无论是为了公共利益或商业开发的需要而进行的拆迁,行政权力都不得成为拆迁纠纷的仲裁者,更不得纵容或直接成为暴力拆迁者。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》,“被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。”“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”即只有人民法院才能对政府公共权力与公民私权的冲突作出裁决,也只有司法强制拆迁才算合法,行政权力不得暴力强制拆迁,在司法未作出有效裁决之前,行政权力不得针对于公民的财产所有权加以先行侵害,被拆迁人有权要求行政权力予以保护,如行政权力保护不力,政府部门应当承担相应法律责任,在行政权力不能实施保护时,权利人在不侵害他人合法权利前提下,基于“法不禁止皆权利”的原则,有采取自救措施的权利。

二、权力与权利的思辨

某些地方政府默许、纵容甚至直接插手违法强拆的行为,背离了依法行政的原则,严重侵害公民合法权利,是对公共权力的滥用,是对于权利与权力这一基本的法律范畴缺乏清晰的认识。

1.权利是权力的基石,先于权力而存在。权利与权力虽然一字之差,却是天壤之别。权利是天赋的,或伴随某种社会(经济)行为自然产生的,权利的主体是全体公民;而权力主体是依法行使权力的组织,因此这些组织的权力不是天赋的,而是被全体公民集体赋予的,是通过民主宪政下的人民代议制来实现的,比如具有行政属性的政府公共权力就是由公民选举出的代议机构——人民代表大会或议会来赋予政府行使的,而且行政权力运行也要得到公民权利的支持与配合,否则背离公民权利的基础,行政权力便是空中阁楼,是一句空谈。所以,没有什么权力的执掌者能超越人民代表大会或议会这一公民权利的集成机构,也不可能凌驾于全体公民之上,公民的权利是一切公共权力之母,权利先于权力,它滋养权力,培育权力,支持权力。

2.权力是基于保护权利、服务于权利而存在。权力是为了保障权利,拥护权利,回馈权利而存在运行的,宪政立国的先驱无一不认为:权力属于人民,国家只是公共权力的行使者,法无授权即无权力,权力是有限度的。这是基于任何执掌者手中的公共权力不是天生而来的,而是权利者集体赋予的,权利者能将自己的一部分权利集中起来,通过权利代议机构,让渡给权力行使者掌控,是基于认定权力行使者能够更好的集中保护其权利,帮助其实现权利,乃至得到更多的衍生权利,或促进权利者的权利主张有序实现,调解权利者运行权利过程中引发的权利冲突。既然公共权力来自权利,那么公共权力就只能保障权利,而不是去阻止权利,更不能侵害权利,否则当公共权力侵害权利达到一定的量变时,权力就会为权利者集体收回,即使权力执掌者运用暴力机器也无法阻挡,这一点已经为人类历史所证明。历次推翻专制政权、争取公民权利的运动,都是将公共权力从侵害公民权利的暴政中夺回,重新赋予那个旨在促进公民权利实现与保护的新宪政体制。所以没有天授的权力,也没有不可改变、不可撤销的权力,权力的执掌者切莫自命不凡、妄自菲薄,切莫认为手中的权力是自我奋斗的结果,而凌驾于公民权利之上。权力运行只有尊重权利、服务权利才能得到权利的拥护而存在。

3.公共权力运行的遵循原则。为更好的制衡公共权力,使公共权力服务于权利,公共权力的运行要遵循如下三点:第一,公共权力必须依法运行,而不能依据政府领导的个人或组织臆断,换言之,要构建法治政府而非人治政府。第二,在公共权力运行中,与公民权利发生冲突时,应当通过司法裁决化解矛盾,并遵从于司法裁决;绝对禁止滥用原本设计用来保护公民权利的国家利器,来侵害那些尚未得到司法否定性评价的权利。第三,为了实现政府公共权力的依法运行,必须加强司法审查行政行为的合法性,构建多方面权力制衡与评价体系。结合我国现实情况,这就要求政府规范行政权力运行,要自觉在宪法和法律范围内活动,严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责,更加重视社会管理和公共服务,着力保障和改善民生,全面推进依法行政,不断提高政府公信力和执行力。

胡锦涛总书记在《要深入贯彻落实科学发展观》中,高屋建瓴的旁证了公民权利与公共权力的权属关系,他提到“必须坚持以人为本。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点,尊重人民主体地位,做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”,这就指明建设法治政府,必须以公民权利为本位,一切公共权力运行的出发点是为了更好的实现公民权利,公共权力运行中必须紧密依靠公民权利的拥护与支持,公共权力运行目的也正是为了实现公民更为广泛的权利。从实践意义上来讲,这是当前各地政府在社会发展建设进程中处理公共权力与公民权利冲突所遵循的具体指导纲领,也是解决当前违法强拆事件的一剂良药。

王宏亮,山东广播电视大学文法学院讲师;房蕊,中共山东省委党校科研处(邮政编码 250021)

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1672-6359(2011)02-0100-02

(责任编辑 马晓黎)