论云南省领导干部的应急管理能力建设

张光雄

（中共云南省委党校 党建教研部，云南 昆明 650111）

论云南省领导干部的应急管理能力建设

张光雄

（中共云南省委党校 党建教研部，云南 昆明 650111）

提高领导干部的应急管理能力，既是实现云南经济社会又好又快发展的迫切需要，实现社会和谐发展的重要保障，又是塑造云南良好政府形象和提高领导干部个人素质的现实要求。针对云南省领导干部应急管理能力的现状和存在的问题，提出了加强领导干部应急管理能力建设的对策。

云南省；领导干部；应急管理能力建设；现状；问题；对策

党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》指出，要“建立健全社会预警机制，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力”；党的十七大再次强调：要“完善突发事件应急管理机制”。胡锦涛总书记就加强各级干部处置突发事件能力培训作出重要批示：“提高党的执政能力要求提高各级领导干部处置突发事件的能力”；温家宝总理强调：“加强应急管理，提高预防和处置突发事件的能力，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事”。从现实来看，提高领导干部应急管理能力，既是实现云南经济社会又好又快发展的迫切需要，实现社会和谐发展的重要保障，又是塑造云南良好政府形象和提高领导干部个人素质的现实要求。

一、云南省领导干部应急管理能力的现状

1、统领全省经济快速增长的能力逐步增强。近年来，云南省经济保持了持续发展的良好态势，5大支柱产业——烟草产业、生物产业、矿业新材料、旅游业、电力产业不断壮大，非公有制经济的贡献率越来越大，GDP增速连续高于全国平均，全省经济实现了又好又快发展的良好局面。过去的5年，是改革开放以来我省综合经济实力增长最快的5年，是基础设施建设投入最多、城乡面貌变化最大、群众得到实惠最多的5年，是优势特色产业快速发展、产业结构不断优化的5年。2006年到2010年，全省生产总值连续迈上4000亿元、5000亿元、6000亿元、7000亿元四个新台阶，年均增长11.8%；财政总收入从887亿元增长到1809.3亿元，年均增长19.5%；农民人均纯收入从2250元增加到3952元，年均实际增长10.7%，城镇居民人均可支配收入从10070元增加到16065元，年均实际增长8.4%。

2、全省各级政府已初步建立了应急管理体系。一是全省己基本形成横向到边、纵向到底的应急预案体系。二是统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制基本建成。三是气象、地震、水文、地质灾害、森林防火、煤矿瓦斯等灾害监测预警系统得到加强，省、州（市）、县（市、区）、乡（镇）4级突发公共卫生事件网络信息报告系统基本建成，覆盖全省的突发重大动物疫情信息报告网络初步建立；各级人民政府和相关部门的24小时事故信息报送机制己基本建立；政府组织协调、部门分工负责的突发公共事件预警信息发布体系初步形成，应急机制逐步建立健全。四是先后制定或修订了《云南省抗旱条例》、《云南省防洪条例》、《云南省防震减灾条例》、《云南省突发公共卫生事件应急规定》、《云南省网络与信息系统安全监察管理规定》等地方性法规和政府规章，应急法制建设取得进展。

3、做好民族工作的能力逐步增强。云南省有8个民族自治州，29个民族自治县，人口在5000人以上的世居少数民族25个，特有少数民族15个，少数民族人口1415.9万多人，占全省总人口的33.43%，是全国民族自治地方最多和少数民族种类最多的省份。云南各级政府和领导干部认真落实党的民族政策和民族区域自治制度，按照“决不让一个兄弟民族掉队”的目标，在全国率先实施民族团结目标管理责任制，率先制定实施民族区域自治法的地方性法规，率先制定扶持人口较少民族发展的特殊政策，率先实行免费义务教育，率先提出并实现25个少数民族在省直部门有一名厅级领导干部的目标，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，有效改善了少数民族地区的民生，全省呈现出各民族团结和睦、经济发展、生活改善、社会稳定的良好局面。

4、全体公务员接受了应急管理的培训。云南省各级政府通过专题讲座、报告会、座谈会等多种形式，认真开展《突发事件应对法》的学习和培训，并要求各级各类学校把应急知识教育纳入教学内容，全力提高公务员和社会公众应对突发事件的意识。同时，针对公务员队伍在应对突发事件方面存在的薄弱坏节，云南省各级政府积极开展了有针对性的培训。2008年，针对发生地震等重大自然灾害情况，及时部署在全省公务员队伍中开展应对突发事件的全员培训，全省共开展应急演练13484次。2009年，针对国内煤矿安全、食品安全、“孟连事件”、“阳宗海砷污染”和“躲猫猫”等公共危机事件给社会稳定带来不稳定因素的情况，把公共危机管理确定为培训主题，对全省60万公务员进行培训，促进了公务员应急管理能力的提升。

二、云南省领导干部应急管理能力建设存在的问题及原因分析

针对当前突发事件的情况，云南省对领导干部应急管理能力进行了专项培训，广大公务员应急管理能力不断得到提高，积累了一些宝贵的经验，但与迅速发展变化的形势相比，部分领导干部的应急管理能力还有待进一步的提升，主要表现在：

1、预测预防能力不强。提前预测到突发事件，可以事先预防，化解突发事件或者减少突发事件的危害，但由于各种原因，部分领导干部预测预防能力还比较弱。主要是由于：一是云南省特殊的地理位置及民族宗教情况。云南地处边疆，与越南、老挝、缅甸接壤，国境线长达4060公里，边境一线共有8个州（市）25个县(市)，是中国少数民族种类最多的地区，有16个少数民族跨境而居，语言和文化的差异常常会使信息的搜集和公务员对突发事件的准确预见变得十分困难。有的突发事件发生的原因、危害性、影响力往往掺杂着复杂的民族问题和社会矛盾，加大了处理的难度。二是领导干部危机意识不足。目前，云南部分领导干部的思想观念和工作能力跟不上形势的最新变化，加上长期养成的工作贯性，主动预防危机的意识还比较淡薄。例如，在孟连事件发生前，企业改制中胶农与企业的经济利益纠纷一直没有解决，已累计发生群体性事件7起，而当地政府对此没有给予应有的重视，最终导致这起严重的群体性事件。

2、快速应对能力较弱。突发事件具有突发性，要求领导干部具有冷静的头脑、及时做出准确的判断、果断作出决策。应该承认，经过几年的学习培训和实践锻炼，云南省大部分领导干部都具备了较强的应对突发事件的能力，但部分领导干部面对突发事件时行动迟缓，导致事态失控和损失扩大，失去了最佳处置的时机。究其原因，一是在危机事件发生时，积极组织、动员群众参与、应对突发事件，统筹规划应急管理资源的能力尚欠缺，政府主导、部门协调、全社会共同参与的应急管理工作格局还有待完善。如孟连事件发生前，胶农通过信访等方式反映其诉求，而作为群体性突发事件协调机构之一的信访联席会议办公室，却没能及时协调解决胶农强烈反映的问题，致使矛盾逐步积累后激化。二是部分领导干部的敏锐判断能力比较弱。敏锐的洞察能力是提高应变能力的前提，准确的判断能力是施展应变能力的基础。在突发事件酝酿、发生、发展过程中，必然会表现出一些迹象，要善于捕捉初露端倪的表面现象，见人所未见，对发生的事件进行辨别、分析，尽可能把问题化解在萌芽状态，才能主动有效地防范和避免事态的扩大。

3、应对突发事件的公关能力欠缺。危机发生时，领导干部出面协调、组织、调配社会的人力、物力、财力，在最短时间内达到社会资源的最大整合，这在应急管理中是最为关键和重要的，可以起到稳定民心、警示、教育、监督等多种作用。但部分领导干部危机沟通训练不够，应对突发事件的公关能力不足。如在“躲猫猫事件”中，当地公安机关在面对网络舆论时，完全处于被动。究其原因，一是部门间消息交流机制不畅通。由于受行政区划、行政级别与行业系统的制约，同级政府间、上下级政府间、有关部门、专业机构和监测网点在跨部门、跨地区的信息交流与情报合作方面不够，沟通不够顺畅，协作不够完善，导致信息收集的不全面、不准确。二是媒体沟通技巧能力还需进一步增强。在突发事件发生后，部分领导干部不能第一时间发布有关突发事件的真实情况，不能有效地和媒体、公众进行沟通，要么封锁消息，要么虚报危机的真实情况，甚至和媒体形成“敌对”状态，从而使媒体不能真正发挥正确引导大众的功能。

4、应急演练和培训质量有待提高。对领导干部进行应急演练和管理能力培训，是有效应对突发事件，提升治理效果的必要举措。但由于诸多因素的影响，领导干部应急演练和管理能力培训的质量还有待提高。一是应急演练和对公众的宣传教育工作只是偶尔进行，缺乏长期的、系统的、计划性的演练规划。二是由于对应急管理培训的认识不到位，重视程度不够，加之缺乏硬性约束，致使一些领导干部认为培训是“软”任务，“训与不训一个样”，“反正培训结果也不影响晋升、考核和薪酬”，从而使得培训工作流于形式，并不能发挥其应有的作用。

三、加强云南省领导干部应急管理能力建设的对策

对领导干部进行必要的培训和演练，使其具备应急管理的能力，这是突发事件能否得到及时有效处理的关键。因此，加强领导干部应急管理能力建设具有十分重要的意义。

1、提高对领导干部应急管理能力建设重要性的认识。与全国一样，云南在未来很长一段时间内，都将面临突发事件所带来的严峻考验。为此，一是要加强对领导干部应对突发事件能力培训的领导。加强应急管理培训，提高预防和处置突发公共事件能力，是云南经济社会发展的迫切需要，各级政府领导要充分重视突发公共事件应急管理培训工作，要把领导干部应对突发事件能力培训纳入到日常工作中来。同时，要根据培训工作的具体要求，建立主要领导亲自抓、分管领导配合抓，组织和宣传部门具体抓的干部教育培训责任网络，定期召开专题会议，研究和部署突发公共事件应急管理培训工作。二是要建立科学的考核体系。首先，要将领导干部参与应急管理培训及对突发事件的处理情况纳入到考核体系中。及时准确地收集领导干部在培训学习和处理突发事件中的表现；不参加培训或考试成绩不合格的领导干部，不予提拔。其次，要明确领导干部培训的经费保障、职责分工、培训基地和网络建设、培训约束机制等内容，组织专人对领导干部的每次培训结果进行认真细致的考核评估，并将其作为任用、晋升和薪酬的重要参考标准，使培训工作与晋升、年度考核等联系起来，以此端正领导干部参加培训的态度和思想。

2、建立科学规范的应急管理培训机制。科学的内容和培训方式，是决定领导干部应急管理能力高低的一个因素。要针对不同对象，采取不同的方法，提高培训的针对性和实效性。一是要建立长效培训机制，增强应对突发事件的本领。培训是开发人才资源的重要途径，领导干部应对突发事件能力的提高，除领导干部个体自身的努力外，还迫切需要政府切实加强相关培训。各级政府要积极组织一些有针对性的突发事件应对训练和演练，把领导干部应对突发事件能力培训纳入日常干部教育培训；各级党校和行政学院（校）要根据新时期突发事件频发的实际，结合各地实际，有针对性地开展应急管理能力专项培训；各地各单位要经常进行模拟演练，使领导干部熟悉应急预案，不断提高实战水平。二是要改变培训内容和方式，提高培训质量。在培训内容方面，要重点开展预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任等内容学习，目前要加紧做的工作是把结合云南实际形势的培训内容加入到领导干部应急管理培训中去。在培训方式方法方面，既要重视基础理论的学习，更要强调实践学习的重要性，要减少讲课时间，增加学习讨论、案例分析、情景模拟、专题调研、现场学习、实地考察和参观教学法等，特别要注重实习环节，并将案例分析、情景模拟、专题调研、现场学习等活动安排在教学之前或教学之中进行，形成多样性和灵活性相结合的培训方法。三是按分级分类培训的原则，增强培训的针对性和实效性。培训应按级别和类别进行，以提高培训的针对性和实效性。党政领导干部要以增强应急管理意识，提高统筹常态管理与应急管理、指挥处置应对突发事件的能力为培训重点，有针对性的训练其决策能力、协调能力等；基层领导干部要增强公共安全意识，提高突发事件隐患排查监管和第一时间应对突发事件的能力；新闻发言人要专门培训其语言表达能力、沟通技巧、心理素质及良好的媒体应对能力等。

3、加强分析预测能力建设。应急管理的有效性，关键在于预防危机的有效性，缺乏有效的危机预防和权变管理的能力，将会使危机造成的危害程度大大增加，因此，要提高领导干部的分析预测能力建设。一是提高领导干部敏锐鉴别的能力。新时期的突发事件表现出越来越多的不可预测性和突发性的特征，给监测、预防提出了严峻的挑战。但是，对于领导干部来说，对危机的管理，必须主动预防、充分准备、积极应对，并把应急管理与政府日常的公共管理有机结合起来。有效的预防可减少危机的发生率，即使危机发生，也能从容应对、处变不惊，既有主动权又有控制权。而其中重要一点是要经常深入基层进行现场调查，了解隐藏的危机信息，及早发现问题，消除隐患。二是增强领导干部预警预测的能力。及时准确的统计分析、客观的评估和正确有效的应急预案的设置，是做好应急管理工作的重要基础。领导干部要本着对应急管理工作高度重视的态度，广泛征求专家、民众和有实战经验同志的意见，组织专家根据省情、社情和民情认真制定和完善应急预案，明确各类突发事件的防范措施和处置程序，努力做实应急预案的设计和组织工作，并做好相关预案的衔接工作，不断增强应急预案的针对性和实效性，从战略高度、宏观视野，真正把握应急管理的主动权。

4、加强快速应对能力建设。突发事件的隐患无处不在，随时都有可能发生，因此，也就极为考验领导干部的心理素质和快速反应能力。一是培养领导干部过硬的心理素质。领导干部一定要树立战胜突发事件的自信心，努力克服危机带来的恐慌感，保持一种沉着冷静、处变不惊、临危不惧的心理状态和气质。就已经发生的一些突发事件来看，有些同志在突发性危机来临时，不是积极应对，而是乱了方寸、不知所措；更有甚者，因为害怕、恐慌、怕承担责任而采取瞒报、不报和人为掩盖等手段，丧失了处理危机的最佳时机，给百姓和社会带来巨大的损失。因此，培养领导干部的使命感、责任感以及临阵不乱的良好心理素质，就显得非常重要。二是培养领导干部果断决策的能力。领导干部应对突发事件的能力，最重要的是决策能力。突发事件决策要求领导干部在有限的时间、资源、人力约束条件下及时拿出应对突发事件的有效方案和具体措施，以尽快的速度做出应急决策。为此，要培养领导干部的果断决策能力。培养领导干部有效利用各种先进的决策技术和方法的能力。各种先进的决策技术和方法可以为领导干部面对错综复杂的决策环境时，做出合理最优的决策；培养领导干部有效利用决策信息、参谋咨询机构提供的建议的能力。领导干部应该有效利用这些机构所提供的宝贵信息和建议，积极对突发事件做出应对措施；培养领导干部先进的决策价值观。

5、加强公关沟通能力建设。应对危机的有序性和有效性，不仅取决于危机管理的机制，更取决于领导干部对各种社会力量和资源的合理整合配置和有效使用，加强信息沟通，勇于面对媒体。一是增强领导干部的组织协调能力。领导干部要把应急管理与政府常态管理相结合，处理好常态体制与应急体制的相互关系，从而在危机发生时能够有效地组织、动员人力、物力、财力，充分整合利用各种资源，做到统筹兼顾、平急结合；领导干部要积极组织动员各族人民群众参与、应对突发事件，逐步形成政府主导、部门协调、全社会共同参与的应急管理工作格局，避免事件因组织拖延、调控不当而造成更大的危害和损失。二是提高信息交流的能力。要主动搜集各种可能引发危机的信息，积极与人民群众进行交流沟通，增加信息透明度，畅通信息传递渠道，完善信息披露制度；要重视和发挥媒体在应急管理中的积极作用。在处理突发事件时，政府应率先发布事件的真实信息，以防混淆视听。通过信息发布和舆论宣传引导社会，以提高公众对危机的心理承受力，增强领导干部控制危机的信心和决心；要完善应急管理的信息联动机制。在应急管理中，信息往往是决定性的因素，对于灾情汇集、灾情研究、求援指挥都是不可或缺的，领导干部要熟练运用信息网络技术，实现各部门信息及时沟通以及整个社会资源的协同运作。三是培养领导干部良好的应对媒体的能力。当危机发生后，要通过新闻发言人在第一时间内主动、真实地向媒体发布信息，使公众迅速知晓危机的性质、状态、影响以及政府的措施，为公众提供做出理性判断的媒介环境，以消除恐慌，妥善地应对和处理危机。要提高领导干部的公关能力，关键是在平时的学习和培训，要注重促使领导干部了解一些公共关系的知识、信息的传播渠道、媒体的运作方法、突发事件新闻处理的基本原则和方式方法、民众的心理状态、新闻采访和记者招待会等知识，逐步提高应对媒体的能力和技巧。

总之，领导干部应急能力建设问题是一项复杂而长期的系统工程。在整个领导干部应急管理能力建设的过程中，还有很多需要仔细考虑的细节性问题，如建立公共危机事件处理情况评估机制，在整个应急管理过程中如何协调政府、党与人大之间的关系，社会力量如何参与应急管理工作等。

①卢涛：《国家公务员九项能力培训教程——应对突发事件能力》，人民出版社，2005年版。

②郭研实：《国家公务员应对突发事件能力》，中国社会科学出版社，2005年版。

③刘英、周荣滋：《我国公务员应对公共危机事件能力探讨》，《行政论坛》，2007 年第 4 期。

④肖坤洗：《公务员应对突发事件能力现状及培养途径》，《南方论丛》，2006年第6期。

⑤肖鹏英：《当代公共危机管理研究的现状及发展趋势》，《贵州社会科学》，2006年第7期。

⑥倪荣远：《公务员公共突发事件应对能力提升初探》，《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》，2009年第1期。

D630.8

A

1671-2994（2011）05-0173-04

2011-08-16

张光雄（1979- ），男，云南元谋人，中共云南省委党校党建教研部讲师。研究方向：党的建设和行政管理。

*本文系2010年度云南省哲学社会科学研究基地重点课题 《云南省领导干部应急管理能力建设问题研究》（课题批准号：JD2010ZD01）的阶段性成果之一。

责任编辑：刘建文