瑞丽市失地农民问题探讨

赵光泽

（中共德宏州委党校 职教科，云南 潞西 678400）

瑞丽市失地农民问题探讨

赵光泽

（中共德宏州委党校 职教科，云南 潞西 678400）

随着我国工业化、城市化建设的不断加快，失地农民问题日益尖锐，已经严重影响了我国社会的和谐稳定和社会经济的可持续发展。本文对云南省德宏州瑞丽市在城市化过程中失地农民的基本现状和面临的主要问题进行了分析，并提出解决问题的相应对策。

瑞丽市；失地农民；基本情况；面临的问题；对策

失地农民是一个国家在城市化进程中必然出现的一种正常的社会现象。农民失去了土地不应当再称之为农民，而应转化为城镇居民或城市市民。但是，现实生活中确实存在着这么一个群体，他们尽管失去了土地，并未转化为完全意义的市民，也未能真正享受到城镇居民的待遇。随着瑞丽市开发建设的快速推进，部分农业用地变成非农业用地，失地农民日渐增多，已影响到瑞丽市的城市化进程、社会的安宁与稳定。对此，应及时采取有效措施予以解决。

一、瑞丽市近年来土地征收的基本情况

瑞丽市地处云南省西部边境口岸，位于德宏州西南角，距云南省会昆明752公里，距德宏州州府芒市103公里，为东起上海、西达瑞丽的320国道的终点，是昆（明）瑞（丽）公路与中缅公路（史迪威公路）的交汇处，其东接芒市，北接陇川县，西北、西南、东南三面与缅甸山水相连，村寨相望。瑞丽市是中国对缅贸易的最大口岸，是通向东南亚、南亚的重要门户，拥有2个国家级口岸、2个经国家批准的经济合作区，是西南沿边对外开放的国际商贸旅游城市，国境线169.8公里。全市总土地面积1020平方公里，山地面积占80%，坝区面积占20%。现有耕地面积224540亩。其中水田116775亩，占总耕地面积的52%；旱地107765亩，占总面积的48%。全市森林面积48103公顷，森林覆盖率达58.7%。全市辖二镇三乡，二个国营农场，人口115355人。主体民族为傣族、景颇族。瑞丽市从1989年——2010年5月，共征用姐岗、勐卯、姐勒、芒令、姐东、团结等6个村委会和芒喊、怕色、货德、姐岗、新民、东一、东二、西门、北门、南门、允门、允岗等42个村小组的土地，涉及4242户，18246人，征地面积达15158.825亩。其中统一征收了新平、怕色、新光等22个村民小组的土地，涉及总户数为2401户，失地农民9470人，被统征面积13107.874亩。

二、瑞丽市失地农民面临的主要问题

随着瑞丽市经济社会的全面发展，城镇化水平逐步提高，用地规模不断增加，失地农民也越来越多，尤其目前的南亚六城、勐卯古镇、东南亚国际商贸城、景成地海温泉渡假村建设等项目将使失地农民进一步增多，失地农民问题已经凸显出来，这既是经济社会发展不可避免的问题，也是瑞丽向城市化发展的标志。土地曾经是国家赋予农民的社会保障载体，拥有土地是农民与其他社会群体相区别的一个重要特征，亦是农村家庭的核心基础。土地乃农民生存依附之根本，是农民参与社会发展、分享经济成果、规避各种社会风险的主要途径和最后一道安全网。农民拥有土地，使他们有活干，有饭吃，有衣穿。农民失去了土地也就是失去了最基本的生活方式和“铁饭碗”，再加上由于大多数农民的生活观念比较落后和自身技能、素质等原因，很难适应市场经济的激烈竞争。如何解决失地农民的生活出路问题，保护好他们的合法权益，关系到人民安居乐业，关系到经济社会发展，关系到国计民生，是维护社会稳定、构建和谐瑞丽的重要问题，也是建设新农村的重大课题。失地农民问题解决的质量，直接影响到发展的速度和质量。现在的失地农民，已成为一种新的弱势群体。

1、失地农民就业较难。由于瑞丽市目前的失地农民大多处于城郊结合部，受传统思想观念的影响，一部分人员在就业过程中，期望值较高，高不成低不就，常常是“有人无事做，有事无人做”；一部分失地农民，表现出一定的“恋乡”情结，不愿外出寻找门路，只等着政府为他们解决就业问题；也有部分人习惯农村种田那种自由、自主的生活方式，经受不了工厂严格的劳动纪律的约束，适应不了加班加点和流水生产线劳动强度大的工作环境，尤其不愿意进厂当作业工人，宁愿在家等待寻找适合自己的工作。也有极少数人自谋职业，而自谋职业中多以打短工、开小店为主，这些职业随着城市化进程的加快和城市管理的加强，随时存在着被淘汰的危险；推荐到民营企业就业的人员，由于企业自主经营、自主择员和农民自身素质的问题，相当部分人因不适应而失业。特别是45岁以上的中老年劳动力，他们文化程度不高，较少有专业技术技能，难以满足企业的用工要求，就业问题更为困难。而这一年龄段的人，大多上有老、下有小，负担特别重。从短期看，这些失地又失业的农民还可以靠一次性的征地拆迁安置补偿费维持生计，生活水平不至于明显下降，但从长远来看，随着安置费逐渐用完，其就业和后续保障问题就很突出。

2、土地补偿标准偏低。瑞丽市政府在征地中执行的是国家标准，补偿标准相对偏低。补偿标准也不一致，从1989年至2010年上半年间，征地补偿费也在不断的变化，最初为每亩2500元、5000元、10000元、12500元、25000元，到了2005年7月以后调为40000元。同时，土地转让产生的收益在分配上也不合理，《土地管理法》第55条规定：“新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”显然，法律上并没有规定农民随土地增值而受益。

3、土地补偿金的使用不尽合理。大部分失地农民在拿到补偿金后，不考虑资金的合理使用，有的存入银行，有的建新房，有的大办婚丧事，有的吃喝玩乐，有的拿去赌博、购买摩托、轿车，有的投资失误血本无归。当补偿费用完时，生活就遇到了困难。即使是那些由村集体掌握的公共财产补偿金，往往也是按人均分到户，较少用于发展生产，甚至出现违法侵占或挪用的现象。

4、收支矛盾比较突出。土地被征用之后，农民们也就失去了往日依靠的来自种养业的较稳定收入，同时，还不得不支付一大笔费用来购买以前自己生产的粮食和日常生活必用品，这就导致了一部分失地农民生活更加困难。瑞丽市勐卯镇姐勒村委会光明村农民种粮食蔬菜和搞副业，人均年收入达3100元，较为富裕。但在土地被征用之后，人们的生活水平就大大降低了。一位完全丧失耕地的农民无奈地说：“土地被征用后，收入和消费水平下降一半，种田时粮食吃不完，有副业，可养牛、猪、鸡等，相对吃穿不成问题，现在只能靠打短工维持基本生活，明天的饭在哪里还不知道。”

5、保障水平低，覆盖面小。土地被征用后，瑞丽市政府目前主要采取货币补偿和预留村集体建设用地安置的办法，这些办法中虽然也制订了相应的保障措施，如教育和最低生活保障等，但目前覆盖面还较小，而且大多属短期行为和低水平保障。从长远看，失地农民的养老问题已成为他们最大的后顾之忧。

产生上述问题的主要原因：（1）从法律依据看，目前没有制定失地农民保障方面的专项法律规章，土地征用政策也不够完善。（2）从制度设计看，目前征地补偿标准是按产值倍数计算的补偿方式，没有从土地本身的价值去考虑对权益的补偿，也没有考虑到对农民的承包经营权的补偿，而且这种补偿方式，对产业结构调整中的土地产值也很难按实计算。（3）从操作过程看，对失地农民的安置方式较为简单，缺乏从体制上、机制上根本解决农民后顾之忧的举措，其中社会保障体系的滞后成为解决失地农民生产生活问题的最大制约。

三、解决瑞丽市失地农民问题的措施

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”解决失地农民的困难，保障他们的基本生活，让失地农民共享改革发展成果，是构建和谐社会的必然要求。

1、改革现行土地补偿机制，提高农民的土地收益分配。鉴于现行的征地补偿标准不够合理的状况，建议省一级统一制订分片的征地综合补偿标准，严格区分社会公益性用地和商业经营性用地，结合土地的基准价、市场浮动价、土地用途、土地出让受益、人均耕地和经济发展水平等情况，分区片确定征地综合价，并实行动态调整，尽可能确定一个科学合理的征地补偿价格，提高农民的土地收益分配。

2、改革现有的征地安置方式，拓展新的安置思路。要按照社会主义市场经济发展的要求，逐步完善货币化、市场化的征地安置制度，建立起更合理的征地补偿和利益分享机制。瑞丽市留地安置标准要做相应的提高，原来是每征收100亩留给集体5亩，这已经保证不了农村的生活水平不降低，应该调整为每征收100亩留给农村20亩，才能满足农村的生活水平不降低，同时，进行适当的土地置换，以增加村集体的资金积累，增强市场竞争力。

3、拓宽群众的就业谋生渠道。随着城市化建设的不断推进，瑞丽市近几年来被征地农民的数量不断增加，就业压力越来越大。由于被征地农民相对而言年龄偏大、文化偏低、缺少技能，失去土地后的就业难度增大。另一方面，又由于瑞丽市大力发展企业经济，有许多企业缺少拥有一技之长的工人，就业难与招工难的矛盾更为突出。为破解这一难题，瑞丽市失地农民办公室应通过深入调查，了解和掌握被征地农民的文化、年龄结构和就业意向，提出加强农村人力资源开发、实现城乡统筹就业的思路，并充分利用市内各类培训教育资源，有针对性地加快被征地农民的技能培训。第一，根据被征地农民的择业意向和企业用工需求提出专业培训计划，再由企业和培训机构签订培训用工协议，其培训费用由政府负担。被征地农民凭政府免费提供的职业技能培训券自愿“点菜”参加各个专业的技能培训，经考试合格后发给相应的职业技能证书，然后到相关企业应聘上岗。第二，培训以个人努力为关键。通过“培训机构出‘菜单’”，保证培训的科学性和实用性，从而保证培训的质量，同时通过个人努力，培养自立、自强意识，在转变身份的同时相应地改变其意识，为他们提供一个“自己动手、丰衣足食”的基础条件。第三，培训要以企业需求为导向。通过“企业下‘订单’”，真正做到培训以市场需求为导向，市场需要什么样的人，就培训什么人，从而解决培训的盲目性问题，减少培训资源的浪费，使得培训从“成本——收益分析”上都达到最优。第四，培训要以政府扶持为后盾。通过“政府来‘埋单’”，确保每一个失地农民在接受就业培训上都拥有平等的机会，从而最大限度地保证每个失地农民都有平等的参加再就业的机会。第五，要建立一种长期的学习培训机制，使失地农民或再次失业农民掌握就业的基本技能和本领，做到有岗可上，有业可就。同时，在出让土地中与企业签定岗位协议，即每出让100亩，企业要提供若干个工作岗位，这就可以增加失地农民的就业岗位。

4、建立健全社会保障体系。不管是从稳定社会秩序、增加农民收入出发，还是从促进现代化和城市化的顺利进行这个角度出发，都必须高度重视因征地而出现的各种问题。让人感到欣慰和鼓舞的是党和政府已经充分注意到这个问题的重要性并采取了有力措施来解决。2007年2月9日，中共中央、国务院颁发了1号文件——《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》。文件明确规定要妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。根据瑞丽市的实际，社会保障措施应为：第一，失地农民基本生活补助。失地但未实现就业的农民，可以按不同年龄享受基本生活补助，具体标准为：年满16周岁（含16周岁）及其以下的失地农民可以申请月标准60元的基本生活补助；16周岁以上，未满60周岁，可以申请月标准50元的生活补助，期限不超过24个月；年满60周岁的失地农民可以申请月标准60元的生活补助，直至身故时止。第二，失地农民基本养老保险。在征地时持有农村土地承包经营权证书中的在册人员，年满18周岁，未满60周岁的人员参加失地农民基本养老保险。养老保险费由政府、集体经济组织和参保3三方共同筹集缴纳，年基准缴费暂按900元（今后视土地价值上涨情况再作相应调整），市政府补助30%即270元，集体用安置费和土地补偿费补贴20%即180元，个人缴纳50%即450元，最低缴费年限要满15年。个人不缴纳养老保险的不得享受政府的补助和集体补贴。政府出资部分从市留用的国有土地有偿使用收入中提取40%的资金，作为对失地农民的基本养老保险和基本生活补助费。另外，对2007年9月后出让的国有土地每亩增加2万元的社会保障费用，用于失地农民的基本养老保险费。第三，对所有的失地农民，政府应给予解决三年的最低生活保障和农村新型合作医疗费，三年后视各户情况给予适当帮助。

5、加大政策的支持力度。第一，要重视解决农民变市民的政策。如户籍政策、计划生育政策和村集体财产的分配收益政策。第二，建立工业反哺农业的机制。第三，在集体预留土地开发项目中，由失地农民自行经营的项目试营业三年，试营业期间用挂帐处理的方式缓征各种税费。第四，每统征收一个村集体土地，应由政府出资修建村小组道路、自来水等基础设施，为村民小组招商引资部分资金，为集体经济的发展创造必要的条件。

责任编辑：刘建文

F321.1

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1671-2994（2011）02-0156-03

2010-06-27

赵光泽（1960- ），男，云南大理人，中共德宏州委党校职教科科长，高级讲师。研究方向：经济管理和区域经济发展。