城市土地开发运营与城市周边小型水利水电设施的改造利用

夏海镇，李开杰

（1.昆明市城建投资开发有限责任公司，昆明 650034；2.水利部办公厅，北京 100053）

1 概述

土地一级开发是指在土地出让前，对土地进行整理投资开发的过程。就是按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标的要求，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。土地一级开发是土地出让前的运作方式，开发的主体应是当地政府或由当地政府指定的土地开发企业，而土地一级开发的结果是要使“生地”成为“熟地”，达到出让的标准。

这里着重要提到的是“土地运营”的概念，所谓“生地”变“熟地”达到出让标准，这里的标准只能是“三通一平”甚至“九通一平”。通过对规划的理解和土地一级开发的实践过程，本文认为土地一级开发应提升到“土地运营”的概念（这里所指的土地开发规模应是城市周边成片成规模的土地开发，面积应在3000亩以上的成片土地），做到“生地”变“熟地”， “熟地”变“优地”的过程。 即在土地一级开发过程中，严格按城市总体规划，从片区控制性详细规划入手，根据城市发展速度划分开发梯度，按照循序渐进、有序推进的原则进行土地一级开发运营策划，通过多渠道融资方式筹措开发资金，投资实施土地整理、公共基础设施、公益事业等软硬件建设工作，最大化提升片区绿化、环境、交通、市政、行政、节能、社区服务等环境建设，通过“土地运营”达到片区土地环境最优化、价值最大化的目的。

当今中国城市的发展日新月异，随着城市人口的递增，城市规模不断扩大，以昆明市为例，1976年主城区面积约7.8平方公里，2000年迅速达到137平方公里，2010更是达到了约370平方公里。城市周边远近郊区特别是靠城市周边山体侧、河流源头等区域有一定数量的小（1）、小（2）型水库及坝塘，沿这些水库坝塘下游则有相应的导流灌溉渠、防洪沟、河道等。这些水利设施大部分始建于上世纪70年代，由当地政府组织，靠当地村民出工出力进行建设，因年久失修，病险水库较多，在上世纪90年代中到本世纪初，政府出资分期分批对其中部分农业小水利设施进行了除险加固处理，主要功能仍是小区域内的农田灌溉功能，部分为防洪排水功能。随着城市化进程的深入，城市规模不断扩大，特别是自2000年12月官方文件正式引入土地一级开发的概念以来，各大中城市由政府主导，对城市周边土地分批分片开展土地一级开发工作，这些城市郊区的农田小水利设施也渐渐并入土地一级开发范畴。原来的荒山荒坡、菜地农田通过有序的土地利用总体规划，逐渐规划为建设用地，范围内原有的农田小水利设施就失去了原有的功能。

2 城市土地一级开发运营与城市周边小水利设施改造利用的意义

2.1 城市土地一级开发运营的深入思考

土地一级开发运营的理念不单纯是生地变熟地的简单过程，不能“半生不熟”、也不能“滚瓜烂熟”。前者使土地在供地时仍存在诸多一级开发中的问题，给二级房产开发市场留下隐患；后者则在一级开发中过分完善，致使二级开发商没有进一步开发的余地，使整个区域没有特色，且浪费了一级开发的资金资源。所以要因地制宜，使土地价值在由“生”变“熟”、 “熟”变“优”的过程中达到增值收益最大化，无形中压缩二级房地产开发、商业开发的利润，最终达到土地的最大收益。这个部分收益通过政府性投融资过程返还到城市基础设施投资建设、环境文化建设保护中，达到进一步拉动本区域经济内需、盘活资源、带动就业等惠民效应。

城市土地一级开发运营的核心是通过政府委托国企从事的投融资过程，通过投融资引入政府外资金从事政府性投资项目（主要是公益性项目）建设，保障了政府性投资项目的资金需求，使大量政府性投资项目能扩大原有规模、提高项目规划设计标准、引入高新技术材料、实现城市超前发展的理念，大大促进区域性经济的跨越式发展，为地方水利建设资金局限、高新技术普及困难及城市水利设施统一规划建设方式等开创了一条引资创新渠道。

2.2 原有农田小水利设施功能转换的思考

在开发范围中原有村民农用地被征用转变为建设用地，当村民通过生产经营预留用地、区域经济发展带动本地人口就业、土地补偿资金安置、参加社会保险等措施相应得到安置，农村人口通过农转非相关政策转变为城市社区人口，自来水管网引入解决了当地原住人口饮用水问题，城市排水排污管网接入解决了区域防洪排污功能时，诸多原有农田小水利设施在土地开发过程中就渐渐失去原有灌溉、防洪、储水等使用功能，部分水库沟渠因缺乏规划控制而被废弃，甚至被填埋。

有资料显示：我国是一个缺水严重的国家。虽然淡水资源总量为28000亿立方米，居世界第四位，但人均只有2300立方米，仅为世界平均水平的1/4、美国的1/5，在世界上名列121位，是全球13个人均水资源最贫乏的国家之一。扣除难以利用的洪水径流和散布在偏远地区的地下水资源后，我国现实可利用的淡水资源量则更少，人均可利用水资源量约为900立方米，并且其分布极不均衡，到20世纪末，全国城市缺水总量为60亿立方米。水利部预测，2030年中国人口将达到16亿，届时人均水资源量仅有1750立方米。在充分考虑节水情况下，预计用水总量为7000～8000亿立方米，要求供水能力比现在增长1300～2300亿立方米，全国实际可利用水资源量接近合理利用水量上限，水资源开发难度极大。

目前各个城市实际水资源的利用情况，往往是旱季抗旱、雨季抗洪，虽抢险应急方案有效，只能是治标未能治本。另一方面，小型水利设施建设国家专项开发资金少、投入大，作为纯公益事业，未能有效引入社会资本投入，虽然偶尔有少数商业社会资金投入，实际建设过程中往往为了追求更大利益而牺牲周边生态环境。公益性水利设施建设只是作为其它高回报率商业建设的附属品，资金投入不大，且存在严重的局限性、狭隘性和短期性。

鉴于以上原因，应在土地一级开发过程中，通过改造利用、转变并增加城市周边已有小型水利设施的功能或新建部份类似水利设施，使其不仅具备防洪蓄水、抗旱排涝、输水引水的基本功能，还具备一定的淡水收集、净水供水、中水利用、景观绿化、交通输导、能源利用等其它功能，局部减缓城市供水、景观用水、绿化浇灌等用水压力，探索城市建设与水利设施建设统一规划设计、城市水景与水利功能兼顾、城市市政建设与水利设施建设结合、创新的水利设施功能服务于城市节能环保建设的城市运营观。并通过城市市政与水利整体规划设计、统筹建设资金、统一管养维护等实施过程，使水利设施建设资金并入周边受益土地开发成本，解决水利工程建设管理资金来源问题。同时提升水利设施建设理念，实现城市市政与水利设施的景观、功能、用地、建设管理、环保节能等各方面相融合。

3 城市土地一级开发运营过程中周边小水利设施改造利用的设想

文中所指的“土地一级开发区域”的规模在3000亩面积以上规模性开发。首先应根据地块位置，从城市总体规划分析入手，收集整理并深入分析该片区土地在城市总体规划中承担的功能、周边的交通情况、投资环境、商业产业分布发展、总体区域布局、文化人文背景等相关信息。在分析及现场调研的基础上，委托专业单位对片区流域水系现状进行水系调查、地灾压履、洪水流量等分项分析，并编制相应专题报告报送相关部门组织专家评审，作为后续片区土地一级开发规划及区域水利规划设计的重要依据。并在前期充分调查研究的基础上，在区域内水利设施规划设计过程中，除了区域内水利设施的基本功能外，对城市建设中改扩建及新建小型水利设施的增加功能也有如下设想。

3.1 入库水源水质的保障措施

城市化以后的水库汇水区域内，土地硬化面积比例增大，地表水水量增大，地表水流速增加，汇流后水质将明显恶化。应从水库及水利设施周边汇水区域入手，为尽量保证库区周边水库汇水区域内城区或山体地表水、雨水收集达到初步过滤的目的，可根据水库汇水区域实际情况，在区域内主要汇水引流渠沿线设小型沉淀池、简单过滤系统、人工绿化、截污设施，增设局部水源保护区域，新建水保防护设施，委托相关人员进行日常管理看护等措施，保证水库入库水源水质。

3.2 景观功能建设

首先考虑以改扩建水库或新建小型水库为中央景观，通过规划控制新建城市公园、旅游休闲、康体运动、低密度住宅等项目，实现区域水源保护与城市绿化景观建设相融合。开发过程中建议尽量保持原有生态景观，尽力维护区域原生态环境，结合水利规划，通过土地一级开发规划设计控制手段，对现有成材植被、汇水点、零星沼泽湿地、坚固边坡、天然出水口、滩涂溶洞等进行点线控制，减少人工造景，只做局部改造，保留开发区域在城市化过程中的原生态要素及原有生态景观文化要素。探索因地制宜、保留延续开发区域原生态特点的开发理念。

其次，在水利设施设计过程中，保留原有坝体输水涵管（涵洞）、溢洪道、倒滤体等设施，实现下流河道雨季储水、旱季放水的功能，保证下流河道景观用水及城市绿地浇灌用水。但须在规划设计过程中加入城市景观的功能要求，如溢道设计可考虑设叠水、瀑布、栏杆防护等设施，倒滤体等设石砌花纹、浮雕、景观布道等设施。为了充分发挥水利设施景观功能，应从水利建筑外观形式、坝体结构形状、大坝外观绿化、沿湖观景步道、周边小品绿化、天然石景、灯光夜景设施、水下景观、亲水平台、湿地沼泽、景观养殖、瀑布等各方面充分考虑景观功能。

3.3 净水功能建设

在适宜情况下，可根据库容及水量情况分析，在库区内新建小型净水厂，实现季节性净水供水功能，协调并入城市供水管网或根据水质自建区域供水系统，减小城市管网对开发区域内的供水压力。并通过有偿使用水资源实现项目稳定收益，用于分担设施管理维护费用。可视水库高差，建设小型或微型电站，参照太阳能供电原理，探索区域性供电节能路径。

3.4 市政交通与水利工程的融合建设

结合规划统筹，充分利用库区空间，结合城市景观，设计建设坝顶行车道、坝体行车道、库内架桥、设立综合管线通道等方式，疏通城市交通，埋设综合管线，尝试市政道路、公路工程与水利工程的进一步融合。

3.5 进出库河道、水渠的改造建设

进出库河渠将分布于整个土地一级开发区域，为使土地开发与水利设施建设更好结合，在规划编制阶段应充分考虑土地后续开发中水系的分布与土地分块成片、交通管线组织、景观设置等规划要素的关系，必要时可通过竖向整理、河道改道实现二者统一。河道建设过程中应充分考虑防洪排涝、清洁环保、亲水景观、环境配套等功能。

以昆明市某土地一级开发项目河道治理工程为例，在设计过程中，为保证防洪排涝功能，河道过水断面尺寸按百年一遇洪水标准设计；为实现亲水景观功能，河道采用双梯形断面，沿线设亲水平台，各平台通过自重力输水管道相连，确保平台长年有水，并覆土种植水生植物。河道内根据坡度分段设20～30cm高拦泥坝，在洪水期可减缓洪水流速，旱期可保持河道内常流水，河底与河基底层地下水互通，确保河水与地下水的交流互补。河道两侧各设10米绿化带及城市景观小品，与河道建设同时完成，保证了河道两侧土体稳固的水保要求。沿河架设桥梁、埋设城市截污管与河道同时建设，避免二次开挖污染。下一步将对河道上游小型水库坝塘实施治理。所有资金将并入土地开发成本，初步实现了土地一级开发与周边小水利设施建设的统一。

4 结语

在我国社会经济高速发展的年代，土地资源日趋稀缺，土地一级开发尚是新兴行业，还有许多政策法规亟待完善。随着城市化进程的推进，城市周边小水利设施与城市建设的矛盾将更加深化。城市土地运营商是城市开发建设的高端行业，在融资-投资-建设-管理的过程中，应对城市周边小水利设施建设进行深入的思考。土地一级开发与周边小水利设施建设的统一将会带动整体城市环境、人民生活品质和城市发展的和谐。