区域经济一体化背景下跨区域行政立法模式研究＊

陈书全 吴 静

(中国海洋大学法政学院,山东 青岛 266100)

经济全球化的发展要求“一国将不能继续排他地制定和颁布政策,而必须日益广泛地与他国和私人组织合作、协商和相互配合,以实现其目标。”[1]同样,区域一体化的发展也要求地方政府不能各自为政地制定规章,而应该加强合作,相互协商和配合,建立协调统一的行政法制环境。随着区域经济一体化的发展,地方政府各自为政的传统行政立法体制越来越难以适应区域经济社会的进一步发展。加强区域行政立法协作,建设统一协调的区域法制环境,已经成为推动区域经济发展的迫切要求。

一、地方行政立法现状

由于生产社会化的发展,以及历史传统、地理环境等方面的原因,我国形成了几大经济区,如东部经济区、中西部经济区、长三角经济区、珠三角经济区、东北经济区等,并且区域经济一体化发展趋势日益强化。为了推动区域整体的共同发展,区域内各地方政府应根据各自的优势进行合理的分工与合作,实现资源共享、优势互补,以适应经济一体化的进程。区域经济协作必须依赖于统一的法制环境,而我国地方行政立法的现状却难以达到这样的要求。按照我国现行宪法和相关法律的规定,地方行政立法形式只有地方规章,其立法主体也仅限于省、自治区、直辖市人民政府和经国务院批准的较大的市人民政府。这种以行政区划为单位的分片分块、各自为政的地方行政立法体制导致了法治的“碎片化”、“地方化”现象,[2](P4)地方立法之间的冲突随处可见,严重影响、制约着区域内经济的统一、协调、有序发展。

现阶段的这种以行政区域为单位的地方行政立法导致以下弊端：第一,各地方政府重复立法,立法成本太高。一部地方政府规章的制定,从论证、调研,到出台草案、定稿,至少要经过一两年时间,花费大量的人力、物力和财力。而且地方规章之间条文重复,模仿抄袭现象严重,这势必会造成立法成本高昂,对执法实践作用不大。第二,地方规章之间的冲突降低了立法效益。各行政区域为单位的地方政府为了发展自己的经济,不惜采取地方保护主义,以行政立法的形式限制外地资本进入本地市场或限制本地资本流向外地,严重阻碍了生产要素的自由流动,使得行政区域立法带有浓厚的地方保护主义色彩,立法的效益低下,影响区域经济的共同发展。第三,地方立法数量与质量不成比例。我国每年的地方行政立法的数量在不断增长,但是法治水平和社会秩序并没有相应优化,一个重要就在于各政府部门往往仅从本部门、地区利益出发,对同一事项重复行政立法,规章过多过杂,且良莠不齐,加上执行不力,势必造成了与良性法治相反的效果。

“一个法律制度,如果跟不上时代的需要或要求,而且死死抱住上个时代的只具有短暂意义的观念不放,那么显然是不可取的。”[3](P340)区域经济一体化趋势对传统地方行政立法模式提出了严峻挑战和冲击,为了保证整体共同发展,区域内各地方政府应根据各自的优势进行合理的分工与合作,实现资源共享、优势互补,加强区域行政立法协作,建设统一协调的区域法制环境,以适应和推进经济一体化发展进程。

二、跨区域行政立法存在的主要问题

跨区域行政立法属于行政立法的组成部分,根据《立法法》的相关规定,我国的行政立法主要分为中央行政立法和地方行政立法两个层次,此外还包括联合行政立法形式：对涉及两个以上国务院部门职权范围的事项,除了可以提请国务院制定行政法规外,国务院有关部门也可以联合制定规章。①参见《中华人民共和国立法法》第72条但对于地方政府的联合立法,《立法法》却没有明确规定。因此从法律依据上讲,我国缺失明确的地方区域行政立法体制。地方区域行政立法的法律缺失主要体现在立法主体、立法权限、立法渊源及法律监督等方面。

(一)立法主体的缺失。现行宪法分别规定了四种立法权和立法形式,即国家权力机关的法律制定权；国务院的行政法规制定权；一定层次的地方权力机关的地方性法规制定权；民族自治地方自治机关的自治条例和单行条例制定权,②参见《中华人民共和国宪法》第62、89、100、116条。没有明确规定地方政府的行政立法权。而根据《立法法》的规定,地方行政立法形式只有地方规章,且制定主体亦明确限定为省、自治区、直辖市人民政府,省、自治区人民政府所在地的市政府和经国务院批准的较大的市人民政府,即使是授权立法,《立法法》也只规定了国务院及经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会可以作为被授权主体,其他政府部门不能成为被授权主体。③参见《中华人民共和国立法法》第9、56、65条。因此按照现行法律之规定,跨区域行政立法主体缺乏相应法律依据。

(二)立法权限的缺失。立法权限立法体制的重要内容,是指立法主体行使立法职权的权力限度和内容范围。根据《立法法》规定,省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。地方政府规章可以就下列事项做出规定：为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；属于本行政区域的具体行政管理事项。④参见《中华人民共和国立法法》第73条。跨区域行政立法虽属于地方立法,但由于立法主体的法律缺失,其立法权限也缺乏法律上的明确规定。而且根据《立法法》的规定,我国被授权立法主体范围过于狭窄,只限于国务院及经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会,因此,也不可能通过授权立法来明确区域行政立法的立法权限。

(三)法律渊源的缺失。法律渊源主要是指法的效力渊源,即根据法律的效力来源而划分不同的法律形式,是以宪法为核心的各种制定法为主的表现形式。一个规范性文件若不能成为法律渊源,它就没有法律效力及相应法律地位。我国目前的法律渊源有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方规章等。而区域行政立法和上述法律渊源各不相同,它是由政府制定的,不同于地方权力机关制定的地方性法规,但它又是地方政府的联合立法,所以又不同于一般地方政府规章。没有相应法律地位将使区域行政立法从制定到生效实施都会遭到质疑和阻碍。

(四)监督审查机制的缺失。跨区域行政立法仍然是行政机关的立法,对行政立法监督的一个重要目的就是防止行政机关侵犯公民的权利,防止行政权力行使中的滥用。行政立法作为一种资源配置和利益分配的手段,涉及巨大的经济、社会利益,与人权保障密切相关,因此对行政立法进行严格完善的监督就尤为必要。根据《宪法》、《立法法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定,对地方行政立法的监督主要来自于国务院和地方人大,实施法律监督的方式主要有两种：一是事前审查,即备案审查；二是事后审查,即对违法的行政立法予以改变或撤销。由于跨区域行政立法是现行立法体制下介于中央行政立法和地方行政立法之间的一种立法形式,因此如何备案审查,由谁行使改变或撤销权等在法律上还都存在不明确之处。[4]而法律审查监督机制如果不完善,法律的合法性就无法保障,可能导致法律执行不力,甚至出现更大的“地方保护主义”。

三、欧盟一体化法制协调和美国州际立法协作的启示

欧盟与美国和我国的行政体制各不相同,但在法制统一和协调方面,我国的地方立法可以从其中借鉴成功且符合国情的经验。

(一)欧盟法的启示。欧盟是由独立的主权国家组成的统一体,各成员国地位一律平等,都有自己的法律体系和欧盟法律体系并存,各成员国法律体系各有自己的存在基础和运作方式。欧洲经济一体化之后,各成员国针对各种共同事项的统一立法随之出现,并在各成员国或者直接适用,或者优先适用。

我国的经济区域内也存在着相对独立的行政区划,拥有中央授予的相当大的自主权,拥有自己的地方利益。地方政府作为一级利益主体,为了追求自身利益最大化,运用行政立法手段干预经济,地方保护主义现象严重,各行政区域行政立法之间的冲突非常普遍,直接影响到跨区域内经济的统一、协调发展。借鉴欧盟一体化的经验做法,我国可以采取跨区域行政立法模式,协调各地方政府的行政立法行为,针对经济、环境保护、人文等各种共同事项进行联合立法,以消除地方行政立法间的冲突,为区域经济一体化的发展提供良好的法制环境。

(二)美国州际立法协作的启示。美国是一个联邦制国家,各州都有自己的宪法和独立的立法权,这种联邦分权体制的一个特征就是能够提供不同的政策和法律去适应一个国家不同地区的不同需求。但各州法律政策的多样性带来的不同标准也给在州际进行的司法和商业活动带来麻烦。针对上述问题,美国各州主要通过成立协作机构和签订州际协定的形式来加强立法上的协作,保障法制的趋于一致。首先是建立统一州法全国委员会和建议性州立法委员会。统一州法全国委员会和建议性州立法委员会是美国推动州际立法协作的主要机构。统一州法全国委员会起源于19世纪末美国的法律统一运动。统一州法全国委员会每年召开一次大会,其主要任务和目的就是研究、起草和向各州推荐其起草的统一法和示范法。统一州法全国委员会不仅起草统一的州法草案,也为州立法机关提供指导性的法律范本。在这些范本的引领下,各州的法律差别逐步缩小。建议性州立法委员会负责收集和整理各州已经实施的法律,并将各州推荐来的有价值的法律编纂成册,提供给各州的立法机构参考,使各州在相互模仿的过程中完善本州法律,并在一定程度上达到法律的统一。其次是签订州际协定。美国的州际协定可以用来协调各州提供的服务和规章政策的规定,联合进行设施建设和经营,建立新的地区政府实体,还可以通过签订州际协定的方式制定同样的法律,州际协定可以取代冲突的州法律,具有极强的实践意义。

从美国协调州际立法的实践可以看出,事前的立法协作极为重要,尤其是州际协定是以契约的方式进行联合立法,这种事前立法协作的机制对构建我国跨区域行政立法制度具有极强的借鉴意义。目前,我国长三角、珠三角地区以宣言、协议、备忘录、倡议书等称谓出现的行政协议已经成为跨区域合作的重要方式,如《长江三角洲旅游城市合作宣言》、《泛珠三角区域知识产权合作协议》等。[5]不过行政协议在我国还只是实践中的一个既存事实,没有明确的法律依据。

四、我国跨区域行政立法模式的构建

当前,学界关于跨区域行政立法模式的观点和意见大致可分为两种：一是以经济区域统一现行行政区划,并以此为基础建立统一的行政和司法机构,对各行政区域的经济发展进行统一规划和规制的立法模式；[6](P63)二是在不改变行政区划的基础上设立跨区域的行政立法主体的立法模式,如有学者提出在法制统一的前提下,经全国权力机关或国务院授权,由相关省的省级政府有关人员在协商自愿的基础上组成跨区域行政立法委员会作为区域行政立法机构,制定能在相关省统一适用的行政立法。前一设将想涉及到我国现行行政区划的重新调整,而后一方案的实施则会突破我国现有的立法体制。“在经济区域之上设置的统一的立法机构,其法律地位、职权的配置等必须首先在宪法中得到明确。由此可见,在现有的法律体制下要进行上至宪法,下至地方性法规的改革,其困难性之大,可想而知”。[7]

我们认为,现阶段的跨区域行政立法模式应该是在不打乱现有行政区划制度和现行立法体制框架下的中央与地方合理分工、职能协调相结合的立法模式。具体包括：(一)立法主体。跨区域行政立法主体包括中央和地方立法主体两类,中央立法主体主要是指国务院,地方立法主体是指依法享有行政立法权的地方人民政府。(二)立法权的分配。原则上,中央行政立法可以对全国任何跨区域调控事项进行立法,但考虑到立法效果以及中央和地方关系等因素,其立法侧重点应放在应要求针对省际区域内各个省市难以协调或者无力应对的调控事项和明确各个跨区域成员的责任与权限,以及需要中央政府直接干预的特殊经济区域如三峡库区等。跨区域地方行政立法主要是在现有的地方规章立法权限范围内共同事项的联合立法,包括为执行法律、行政法规的规定需要制定地方规章事项中的共同事项,以及本区域的具体行政管理的共同事项。(三)立法机制。由于不采取设置一个介于中央和省级之间的独立跨区域性立法主体,也不采取改变现有的行政区划以经济区域取代行政区域立法模式,我国现阶段的跨区域行政立法可以参照《立法法》第72条规定的国务院部门联合立法的模式,对涉及区域内两个以上的省份、自治区和直辖市的共同性行政管理事项,建立区域联合立法模式,联合制定适用于整个区域的行政规章。规章草案可以由各区域内享有行政立法权的政府(主要是省级政府)共同起草与审阅,并在充分协商的基础上形成送审稿,最后经各行政区域政府联合组成的行政立法会议一致表决通过后颁布实施。(四)法律效力。跨区域行政立法既然是为解决传统地方行政立法割据、分片所导致的横向立法冲突与不协调,因而其效力范围应统一适用于区域内所有行政区域单位,当区域内地方政府各自制定的规章与跨区域行政规章发生冲突时,应以跨区域行政规章为准。地方政府联合制定的跨区域规章与国务院部门制定的规章不一致时,应由国务院裁决。(五)备案审查。鉴于跨区域行政立法涉及多个行政区域单位,因而不宜由各地方权力机关进行直接监督审查。跨区域行政立法应由国务院来行使监督审查权,其方式分为两种：一是事前审查,即将拟制定的跨区域行政立法的事项、理由、论证、合作协议等事项,提前上报国务院法制部门,经审查批准后再拟定草案；二是事后备案,跨区域行政立法经表决通过后,上报国务院和各省级权力机关备案。国务院如果发现区域行政立法存在与宪法、法律、法规不一致,有权予以改变或撤销；地方权力机关发现区域行政立法与宪法、法律、地方性法规相冲突,由该地方人大常委会与区域行政立法其他地方权力机关协商研究,协商不成,向国务院书面提出审查要求,由国务院予以审查并作出决定。

[1]Aman,Alfred C.Globalization,Democracy,and the Need for a New Administrative Law[J].Indiana Journal of Global Legal Studies.2003.Vol.10.

[2]杨解君.走向法治的缺失言说(二)——法理、宪法与行政法的诊察[M].北京：北京大学出版社,2005.

[3]E.博登海默著,邓正来译.法理学——法律哲学与法律方法[M].北京：中国政法大学出版社,2004.

[4]王春业.论省际间区域行政立法协作[J].行政法学研究,2007, (2)：47-52.

[5]饶常林.常健.我国区域行政立法协作——现实问题与制度完善[J].行政法学研究,2009,(3)：53-59.

[6]中国科学院可持续发展战略研究组.中国可持续发展战略报告[R].北京：科学出版社,2004.

[7]罗志宏.论我国区域经济发展中的法律协调机制[J].湖南商学院学报,2007,(3)：92.