治理性干旱——对江汉平原农田水利的审视与反思①

李 宽

治理性干旱
——对江汉平原农田水利的审视与反思①

李 宽

近年来，我国干旱灾害频发，不仅影响到农民增收、农业发展，还威胁到国家的粮食安全。许多学者从地理、气候和工程建设等角度进行解释，具有一定的合理性。笔者通过在江汉平原的调查认为，农业上的干旱还与村庄秩序的解体、国家力量的退出和市场机制的失灵有关。农户之间不合作，村民小组、村委会和乡镇政府不协调，使得小水利与大水利无法衔接，不能抗大旱。泵站、水库在市场化改革之后，一方面将精力从为农田服务转到了产业经营上，另一方面离开了与乡村社会的配合，灌溉系统无法维持，即便有水也无法抗旱。这些与农田水利相关的治理主体呈现去农化的态势，即它们的经济来源不再来自于农业、农村，工作的重心也偏离了农业、农村或者不能对涉农事务进行有效、及时的处理，隐藏着深刻的治理危机。

干旱;乡村治理;去农化

一、问题的提出

2006年大旱，曾吸引了全国的目光。2008年冬，中西部地区又发生干旱，全国有近43%的冬小麦遭受旱灾。2010年春季，西南五省遭受数十年乃至百年一遇的大旱，这次旱灾持续时间长，引起了举国上下乃至全球的关注。2011年中南五省也发生了旱灾，并且出现了旱涝急转的现象。近年来，我国旱灾频发，并且由华北、西北的传统干旱地区向中南、西南丰水区蔓延，呈现出由局部向全局推进的态势。频繁的干旱不仅会影响到农民增收和国家粮食安全，甚至会影响到社会的稳定。

面对干旱，各方均作出了回应，地理、气象学者多认为干旱主要是由气候变化造成的。中国是典型的季风性气候，年内降雨分配不均匀，加上地理地貌条件的影响，容易形成洪涝灾害［1］。近年来全球性气候变暖，气候变化被视为连年旱灾的决定性原因［2］。西南大旱发生后，就有专家指出，目前中国西南干旱主要发生在青藏高原东部边界四川盆地和云贵高原的构造活动地区，是构造干旱和气象干旱叠加的结果［3］。

另一种观点认为，农业干旱主要是与农田水利基础设施建设相关联的。分田到户以来，集体经济解体，农民种田各自为战，国家农田水利投资减少，导致农田水利基础设施建设严重滞后，大旱之年，工程性缺水现象严重。其出路在于加强农田水利基础设施建设。还有一些人注意到了非工程技术性因素的作用，认为干旱的原因乃是缺乏科学的水资源配置制度，主张通过市场化的制度建设进行合理的资源配置［4］。也有人对市场化进行了反思，认为市场化和私有化的农田水利改革是造成旱灾的原因［5-6］。

干旱的自然因素决定者夸大了气候、地理等条件的影响，而忽视了人类应对灾害的能力。气候的稍微变化就会给我们造成灾难，这也说明了现阶段我国的防灾抗灾能力还比较差。工程技术论者看问题过于表面化，只是看到了工程建设不足的一面，而没有注意到管理体制的问题;支持市场化或者反对市场化者过于笼统。笔者通过在江汉平原的田野调查，认为从乡村治理的角度来看，是因为治理主体的缺失及治理手段的无效加重乃至引发了干旱。以下将从村庄、政府和市场的三个层面来进行阐述。

二、村庄秩序的瓦解

小型农田水利设施，比如堰塘、斗渠、毛渠是由村庄、村民小组和村民使用、管理的。若村组能够很好地组织、协调，农户之间能够达成很好的合作，则抗旱用水并不构成问题。而现实恰恰与此相反，村民以个体为单位打井、挖堰，村组无法统筹集体抗旱，造成损失在所难免。

(一)农户分化难合作

在人民公社时期，农业生产以生产队、大队为单位来组织安排，农田灌溉具有组织性，不需要社员们操心。分田到户以后，农民们虽然不再一起劳动，但在灌溉方面还进行着“集体生产”，即共同放水。共同生产费和“两工”把他们捆绑在了一起。税费改革被称为“第二次单干”而且更彻底，农民们重回到了“一袋马铃薯”的状态，可以不产生任何的合作、联系。共同用水变得十分困难，需征得每个农户的同意。因为在当初分田时，为了公平起见，按照插花的方式分配土地。这样，每个农户的田被大小不一地分在各处。如此一来，若想将所有的田地都实行灌溉，则要参加几个合作单位。农户们对那些大的田块比较重视，会积极地进行灌溉。对那些小的田块则认为灌不灌均可，就算绝收影响也不大。这样农户就不参加小块田地所在片的合作，这就使该片其他农户也无法达成合作。因为现在是“谁出钱、谁受益”，水是计量收费的，别人不会让其不拿钱而放水。一小块土地的不参与就可能使一大片土地无法进行合作灌溉。另外，农户之间产生的经济分化也影响了他们的合作。

如今，农户基本上可以分为三类:第一类是种田农户，以种田为主要经济来源，基本不外出，在邻近地区做零工;第二类是“半工半农”的农户，亦即兼业型农户，将种田与打工相结合，农闲时就在附近或者外出打工，农忙时就回来种植、收割，也可以指那些存在家庭内分工的农户;第三类是常年外出务工的农户。不同类型农户对土地的依赖性不同，当然对农田水利就有不同的利益诉求，这也预示着村庄内部性的解体［7］。种田农户因年龄或家庭原因不能外出，他们会耕种其他农户的土地，但这些田地必须是生产条件较好的，否则他们不会耕种。土地的收入是其家庭收入的主要甚至唯一的来源，水利状况的好坏和他们的利益密切相关。这部分人会成为种粮大户，但他们的存在并不一定会形成有效的合作，因为还涉及土地的归属问题，他们只是暂时耕种。“半工半农”农户的家庭收入虽由打工和务农两部分构成，但这两部分之间却是互相依赖的。对于这部分农户而言，一方面因土地面积有限，来自土地的收入不能保证家庭的正常花销，另一方面因打工缺乏稳定性，从而必须以耕种土地为生存的基本保障。

外出务工农户则完全脱离了村庄生活，他们不再耕种土地，土地流转给了留守在家的农户。一般情况下，这种流转都是依据口头协议进行，且大都转给自己的兄弟、亲戚和邻居。流转的年限具有较大的随意性，只要外出务工农户重新回到村庄，他们随时可以把土地收回。外出务工的农户关心的只是土地的承包权，至于土地的耕种方便、水利灌溉条件等问题则是耕种人关心的问题。但是，由于只是临时性的代耕、代种，土地的实际耕种者又不愿意对土地以及相应的水利设施进行长远的投资，这就使得农田基础设施的建设往往无法进行。外出务工者已经脱离了与土地的关系，耕田者也是短暂的依附。

种田农户希望得到廉价有保障的用水，他们对大水利系统拥有很高的期待。但是兼业型的农户则持模棱两可的态度，使用大水利亦可，自己营造小水利也行，即便是稻谷全部干死也不会产生太大的影响。那些在外务工，将土地已经转包出去的农户则对水利不关心，此事淡出了他们的视野。农户不单在用水需求上发生了分化，在经济上亦产生了分层。那些种粮大户和经济条件好的，可以出钱去打井、挖堰;而那些经济状况稍差且田地少的农户，又没有营造小水利的能力和必要。这样，他们就面临着如何统合起来利用大水利的问题。在缺乏组织的情况下，仅靠单个农户之间的合作无法完成。农户只得依靠多级提水、挖堰塘和打“怄气井”等个体方式灌溉，实行水利的家庭化［8］。这不但不能解决问题，还会使问题变得更加糟糕。

堰塘只是能够存蓄雨水，或者从漳河调水时作周转之用。若是遇到干旱不降雨就毫无用处。其次，挖堰只是将堰中的土用挖掘机、推土机往边上推拢，没有将堰堤夯实，下雨的时候，松土重新被冲刷到堰底将其淤平。一口新挖的堰塘使用寿命只是两三年，过后还得重新挖。再次，挖堰不讲求整体效益，都是以个人为单位视其土地贫瘠情况而定，在位置和库容量方面都有很大的局限。最后，小堰的盲目扩张会使大水利的境况更加困难。多级提水的前提是有水可抽，若堰塘、沟渠里无水，有再多的潜水泵也解决不了问题。怄气井的最大功能是减少了与其他农户、泵站、水库和政府的扯皮、矛盾与纠纷。因为该县是地下水的贫水区，小井用不了多长时间就会枯竭。为了不怄气，他们就挖怄气堰、打怄气井。这样做使得农户之间更加分立，相互之间不再产生关系，也与大水利断绝了关系。小水利只能抗小旱，而无法抗大旱。降水稍不及时，就会发生干旱。由此可见，“不合作”所带来的农业风险不仅不亚于旱灾［9］，从某种程度上来说，正是由于这种不合作加重乃至导致了旱灾的发生。

(二)村组有心无力

税费改革后，取消了小组长，使得小组中没有了发挥组织协调功能的公共人物。村民小组是在长期的生产、生活中形成的共同体，除小组长外，普通村民不具有评判的合理性与合法性，这就使得小组内的公共事务处于瘫痪状态。堰塘被分，渠道淤塞，共同放水不再有人统筹，只能靠农户之间的自愿联合。堰塘、水库被瓜分以后，蓄水量大大下降;同时，相互之间也不进行调水，只负责附近农田的灌溉，不能产生总体效益。这就预示着小组作为一个集体生产单位的解体。为了应对这种局面，村民们自发选举了“片长”。片长不像小组长，他没有任何权力，不分配、管理任何资源，只是一个与村干部衔接、协调的工具。有的堰塘是该片区人所共同使用的，片长没有责任和义务去维护、管理这个堰塘，他也不能号召该片区的人对该堰塘进行修整、开挖。上级职能部门为了对乡村实行有效的治理，要求每个小组必须设立计划生育中心户、科技示范户和社会治安信息员。但是，信息员所发挥的是“线人”的作用。因为这些人可能就是经常打“小报告”的人，会被其他村民看不起或者容易与之产生矛盾，缺乏一种公信力。“公”的色彩与意义非常微弱，不便于处理小组内的公共事务。有的村干部计划将这三个职务让某一个人担任，让其发挥以前小组长的作用。但身份问题很是尴尬。

每个村干部要负责2～3个村民小组，他们没有精力和动力去负责各小组具体的事宜。他们仅在有事情的时候向农户传达，农户也是在需要盖章、开证明的时候才找村干部。税费改革以后，村干部不再向农户收税，工资和办公经费主要依靠上级政府的转移支付，与农户没有太大的关系。农户也不能要求村干部为其做某事，因为他们没有了谈判的资本，同时村干部也失去了行事的权力和资源。村干部的考核由上级来决定，与村民的关系不大，他们把大部分的时间都用在了填写表格上，即进行软指标的硬指标化［10］。税费改革时的债务锁定，也使得村干部的威信大大降低，做事的难度大大增加。完成税费的吃了亏，拖欠的反而成了英雄。当时，为了完成上缴任务，村干部们还向村民借了款，无法偿还。当村干部再向村民提某种要求时，村民们会让其把欠款还清或者将别人拖欠的税费交清，这都是不可能完成的。这也预示着“一事一议”成为虚设，出现事难议、议难决、决难行的局面［11］。“一事一议”是为了向农户筹资筹劳进行基础建设，不再具有强制性，必须以农户的同意为前提条件。也就是说，农户不参与筹资的行为是被认可的，不能被强制参与。水费已变成了经营性收入，由水利工程管理单位直接向农户收取，村委会也不再愿意管理这些事情。水利不再是一项村社的事务，而是“谁受益，谁投资”，而且是直接受益的个人的事情。所以农户完全可以以不受益或者不愿意受益为由拒绝筹资筹劳。

在村组退出后，国家为了解决农户的用水问题，倡导建立用水户协会。但事实证明，用水户协会发挥的作用非常有限，没有达到预期的目的。用水户协会只是个“看水班”，工作人员是从附近村庄找的几个人缘比较好的中老年人。只是负责小闸门的开启与关闭，记录用水时间和用水量，暂时保管一下水费。渠道的清理还需要各村、组的配合，维修需要上级的拨款。用水户协会是水利服务中心的附属单位，代其负责一些具体事宜。他们不能反映农户的用水需求，不能组织农户用水，不能对水资源进行调配，更不能遏制偷水现象。当然，也无法减少水损及水利成本的分摊问题。用水户协会只是以前多人看水模式的替代。它没有型塑一种国家与农民，或者农民与农民的关系，也没有产生一种新的治理模式。只是一种新鲜的事物，不具有行动能力，不能填补村组退出所形成的真空，也无法改变农户各自为战的局面。水利问题是一个复杂的系统工程，远非用水户协会所能解决的。与村民小组和村委会这些实体相比，用水户协会缺乏组织动员能力及认同，也就无法成为它们的替代。

农户不单在个体层面是分化的，在村社的层次上也是缺乏统合的。缺乏了统筹，就使得单个的农户无法与大水利进行对接，只得自行抗旱，很容易造成灾害。

(三)混混的介入

在村庄中，当村组及其替代组织无法发挥作用时，有一股力量凸显了出来，这就是所谓的“混混”。从农民的视角进行归纳，混混就是指那些不务正业，以暴力或欺骗手段牟取利益，危害农民人身和财产安全，扰乱乡村生活正常秩序的人群［12］。这些人可能偷水、抢水，与普通农户发生纠纷;可能与村民小组、村委会相抗衡，侵吞、破坏集体的财产;再往上则可与水库、泵站相结合，进行包水，还有的参与到国家的水利工程建设中来。这部分人并非一个严密的整体，人员很复杂，能力有强弱，当然参与的事件也有大小，所产生的影响也不同。混混的出现和参与使得问题由综合性走向了单面化。混混只注重自己的利益，而不会为普通农户、水利系统作长远的考虑。混混也可以分为两种:一种是维持型的，比如那些包水的混混，从某种意义上来讲他们在维持着某种秩序，替代了基层组织来衔接农户和水利工程管理单位;另一种是谋利型的，他们是单纯的为了自己的利益而侵犯他人或者集体的利益，破坏公共的生产、生活规则。后者没有任何合法性的外衣，一切都是赤裸裸。对该部分混混不能有效的遏制，更让治理的弱化表现得淋漓尽致。这部分人也没有太大的势力，就是不讲道理而已。他们的短期行为严重，与农户的用水之间发生矛盾，而政府又不能进行有效的约束，从而增加了农民用水的困难［13］。混混的破坏性远远大于建设性。

在农田水利的村庄层面，已经没有了协调、统一的成分，只剩下农户以个体为单位进行抗旱，而混混的介入使得局面更加的混乱。在缺失了组织的情况下，村组内的水利系统处于瘫痪的状态，丧失了抗旱的功能，降水稍不及时就会产生旱情，危害农业生产。

三、国家力量的退出

1980年代末，乡镇水利站就有被削弱的趋势，任务越来越重，而财政拨款没有相应增加，反而相对减少。1990年代末乡镇水利站逐渐陷入了困境，共同生产费依附在三提五统中由经管站代为征收，但经管站更多的是关注自己的手续费，而不是共同生产费。随着农业税费征收的困难，出现了大面积的拖欠，也基本上断了水利站的经济进项。湖北省在进行乡镇综合配套改革时，实行的是“以钱养事”。水利站改为水利服务中心，成为了民办非企业性社会团体，不再是事业单位;工作人员由十人左右减到了两人，负责整个乡镇的水利工作，由此很多防患于未然的工作变成了临时抱佛脚;工作人员没有稳定性，一年一聘，工资、待遇也无法落实，使得工作人员的积极性大大下降，整个基层水利呈现空虚化的状态，很难发挥作用。在此项改革之初，就有人提出了反对意见，认为是“理论上站不住脚，操作上不可思议”［14］。

乡镇政府也在一系列改革中发生了转型，取消农业税费和各项达标活动后，它既失去了来自国家的压力，也失去了来自农民的反向施压，在不断地撤出农村。乡镇工作的重心转到了招商引资和综治维稳上，扮演“救火队”的角色。在用水时节，乡镇政府的大院了站满了因用水而上访的群众。现在的乡镇政府是维控型的政权，执行策略主义［15］，以不出事为目的，以不越级上访为准则。只要群众不闹事，能拖就拖;若事情闹大，就动用多种手段进行安抚。它们现在的主要责任不在于农业生产，而是社会稳定。在迫不得已的时候，才会和有关部门进行沟通、协调放“政治水”，以度过危机。这种方式是治标不治本，只能暂时把情绪平息下去，而不能从根本上解决问题。这其中既有乡镇政府的推卸责任也有他们的无奈。取消了农业税费，他们也不再有求于农民，同时自己的财政收入减少，缺乏兴修水利的资金。另一方面，乡镇政府基本不再使用强制性的力量，无法把分化、分散的农户统一起来。乡镇政府缺乏治理资源是一个方面，但更多的应是缺乏治理责任。水利的日渐职能化管理，也为其退出提供了机会。这也就可以理解，为什么乡镇政府会有选择地做事，并且同农民展开权宜性的互动［16］。

税费改革前，乡村组织进行乡村治理的动力来源主要有两个:一是国家的任务，二是农民的压力。第一，国家和上级政府下达给乡村两级组织的目标与任务，主要包括三部分:一是农业税和三提五统;再一个是升级达标的任务，如教育、卫生、计划生育、产业结构调整(“逼民致富”)等;最后一个是比较直接的治理项目，主要是“七站八所”的服务与建设目标。农业税是国家的正税，升级达标也是国家部门下达的，乡村必须完成。国家要求乡村完成升级达标、七站八所的建设任务，但是又没有给配套的资金，要求乡村自给自足。所以，它必须先将“三提五统”征收上来，才有钱去完成任务。三提五统就成了完成任务的关键，也就成了中心工作。只有完成了三提五统，才能完成下达的指标任务，在考核中取得好成绩，以便保住职位或升迁。如此，国家的任务一级一级下达，并且不断加码，最后到达乡村。在各种压力下，乡村就具有去完成指标任务的积极性和主动性。第二，要完成各项任务就必须调动农民，要求农民与乡村组织保持行动上的一致。即要农民出工、出钱、缴纳税费。这就使得乡村组织有求于农民，它也就必须与农民建立某种利害关系，和农民站在一条线上，正面回应农民的某些需求。

这样，农民就有了与乡村干部(尤其是村干部)讨价还价的空间、筹码。当农民有困难、问题找村干部时，他们必须予以解决。不然农民就不交农业税、不出工、不出钱或者以当钉子户等方式要挟他们，让他们无法交差。当农民遇到渠道不通或者灌溉困难时，就以此为由不交税费，要求干部帮助先解决问题，然后再谈任务。实际上，当时农民有很多的正当性的要求，而真正的无理的钉子户则很少。若干部不解决合理的要求，有理的“钉子户”就会产生蔓延的趋势，一大批的农户与乡村组织对着干。所以，乡村干部就不得不切实地与农民打交道，直面农民的现实需求。一方面上有国家、上级政府的压力，另一方面下有农民通过税费杠杆的反向施压。有了这两个方面的压力，乡村组织就必须有所行动，有动力、有压力去进行乡村治理。这便是乡村治理责任的生成机制。

在税改前，国家—乡村干部—农民三者实现了利益上的相关关系，尤其是乡村干部与农民被国家任务捆绑在了一起。农民的生产、生活都因税费而与国家权力直接连接起来。当他们遇到乡村混混、黑恶势力的威胁时，可以向干部求助。干部们要妥善处理，否则工作得不到农民的配合。打击混混，要借助市县的公安机关。市县为了完成国家任务，也会支持乡村干部。在公安机关的震慑下，乡村混混、黑恶势力就很难在农村胡作非为。同时也没有太恶劣的农民与乡村干部对抗，也意味着乡村干部可以妥善处理辖区内的事情。

税费改革及一系列的配套改革，在乡村社会产生了重要、深远的影响。就乡村治理而言，影响可以归结为如下两点:第一，国家让乡村组织从治理乡村的责任中解脱出来。彻底取消农业税费，乡村组织没有了收取税费的责任和压力。取消了很多治理任务，比如各类升级达标和建设任务。中央认为，1990年代末，乡村干部搭国家的税费和升级达标任务的便车，谋取组织和个人的私利，致使农民负担加重、干群关系紧张、乡村债务等，并影响了党和政府的合法性。于是，国家就完全解除乡村组织的治理责任，杜绝了它干坏事的可能。这样，乡村组织也就几乎就没有了治理乡村社会的国家任务和压力。第二，国家在解除乡村组织的治理责任的同时，把一些事宜划拨给职能部门。比如，水利建设、管理归水利局，道路建设归交通局，人、财、物都不通过基层。但是，职能部门具有科层化、专门化、独立化的特点，与乡村社会的非程式化、不规整性、综合性、索引性问题与治理不契合。它们能够完成具体的事务性工作，但无法完成对乡村的治理。

税改后，乡村干部没有了税费和其他的任务，就不再需要面对农民、与农民打交道，不需要再看农民的“脸色”行事。只需直接面对与自己升迁有关的上级领导，完成上级交代的任务，比如招商引资、信访维稳等工作。至于对乡村的治理，因为不在考核之列，与经费来源和升迁无关，也就不需要在这方面下力气。现在，大部分县乡主要干部已不下基层，农村工作已在他们的视野之外。村干部们也不再管理这些事情。他们会让农户去找乡镇领导及相关职能部门，一是可以减少自己的麻烦，二是可以不得罪人，多一事不如少一事。长此以往，乡村矛盾越积越深、积小成大，且向上级政府延伸，给上级政府带来沉重的信访压力。

总之，税改后乡村治理责任的生成机制的两个相辅相成的条件，国家的直接压力与农民的反向压力全部消失，乡村组织也就没有了治理乡村社会的责任。没有了责任之后，它也就不会去凝聚、调配资源去进行乡村治理。上述分析只是分析了乡村组织的动力机制，那么乡村组织在用水过程中的具体表现就是无法阻止农民破坏水利设施的行为和组织农户用水。

这是乡村治理中的常态，乡镇政府已无法处理这些事情的一个重要原因是没有了国家力量作为后盾。国家不再为它提供合法性和压力，乡镇综合体制改革的前提就是基层政府是恶的，要在多个方面进行限制。国家在限制其做坏事的同时，也束缚住了手脚，即便是消极行政的能力也丧失掉了。所以，在缺乏上级压力而自己又没有能力解决问题的情况下，乡镇政府只能撤出乡村，不再管理那些事情。

四、市场机制的失灵

对水利工程管理单位(主要指泵站、水库)的改革自1970年代末就已经开始启动，逐渐下放，由国家负担转为地方负担，进而是农户负担，最后是市场化。就是在“谁出钱、谁受益”的原则指导下，让水管单位直接将水卖给农户，二者进行结算，不再通过乡村组织的协调与统筹。同时，鼓励水管单位的多种经营，做到“以水养水，以库养库”［17］，自收自支，自负盈亏。

在此过程中，水库和泵站均面临卖水难的问题。原来，水管单位向集体卖水，以小组或者村为单位。村组干部组织农户放水、管水、分水;在费用支付上，村里以共同生产费的形式向农户征收，并分春季预缴与秋后算账两次，由村里与水库结清。这种放水模式，对于水库而言，简单方便，每年放水量大，且水费有保障。对于农户而言，由村干部组织放水，小组统一卖水，小组内部由小组长协调，并有专职管水员放水，农户只需在田口接水、管水即可。对于村组而言，具有较强的组织动员能力，既能够组织人员到渠道上去看水，也能及时征收水费。较好地实现农田灌溉。后来，随着农民负担的加重，包括共同生产费在内的税费征收工作越来越难开展。这就引发了税费改革，水费不再作为行政征收费用，而是经营性收费，由水管单位自行处理。

起初，泵站、水库与灌区内的某些村组达成承包抽水协议，实施包干与计量结合的卖水模式。上游的村组协商实施包干，计税面积为基数，泵站按计税面积的90%收取承包水费，一次性结清。需要用水时，水库、泵站不计水量，向包干村组放水，直到足够为止，即水库、泵站保证参加包干的村组常年有水。而在水库、泵站下游的村庄，实施计量放水，由村里组织各个农户，向水库、泵站买水。这种包干与计量放水可以解决上下游村庄之间的关系。位于上游的村庄一般都不愿意向水库掏钱买水，而下游的村庄一般不会在上游放水之前放水，否则就会出现“下游掏钱，上游用水”的局面。在上下游的博弈中，就有可能出现“上游等水，下游干死”的局面。水库、泵站站在自己的利益角度，担当了上下游协调者的角色，创造了包干与计量结合的模式。这样既可以使上游低于计量成本获得充足的水，多余的水就是“害水”，从而阻止了上游偷水、抢水，使下游能够顺利放水，在一定程度上，避免了上下游之间的矛盾。对于上游包干的村，水库、泵站只与村集体打交道，不接受个体农户放水要求，并且水库、泵站只负责放水，其他事情由村民解决。位于包干村组下游的村组实施计量放水。由于渠道较远，损失较大，水库不愿意实施包干放水。

此模式后来出现了问题。一是下游农户对水价有异议，认为比上游多一倍，还不能够保证用水。要求按方收费，但按方收费难以操作。若按方收费，上游农户就退出，因为他们可以捡漏水，甚至偷水。上游不参加，下游也搞不成，且从何处计量也是一个问题，在下游计量，水库、泵站负担不起，在上游计量，农户承受不了。二是有些参与承包的农户挖了堰塘，不再参与承包，导致承包面积大大减少。由于泵站、水库的功率大、抽水成本高，其最小的抽水单位至少是一个行政村，否则泵站、水库无法开机。步入困境的水管单位和部分村民，要求乡镇政府介入进行协调。乡镇政府本不想处理此事，但由于各方压力，最后还是决定试一下。分管农业的副镇长估计相关村的受益面积不少于2000亩，按每亩50元，则能凑足泵站开机所需的10万元，但各村报上来的数字却只有500亩，让其感到十分意外。在镇里分管农业近十年，对各村的情况十分熟悉，很清楚各村、各组都在隐瞒实际受益面积，如S村有一小组只报了12亩，而实际受益面积超过120亩。结果，协调因失败而告终，这也预示着卖水模式的解体。所以，很多水库的水面面积远远超过灌溉面积也不足为奇，泵站只得被废弃变成了养鸡场，以此来获得承包收入。

这其中，泵站和水库也有很大的不同。泵站只能依靠卖水而生存，并且是有组织的用水，单个的农户无法维持泵站的运转。在农户不能有组织地用水时，它再不能为抗旱服务。泵站卖水时，只要农户交钱它们就放水，至于水能否到达田间地头则不是他们所关心的事情。在收取共同生产费的时候，乡、村拖欠的水费使其运转困难，现今要求先交钱再放水，达到相应的水量就关闸。而农户则要求先放水再交钱，二者相持不下，结果是禾苗干死，泵站“饿死”。因为卖水困难，泵站的生存已成问题，只能依靠国家的专项资金为其“输血”。水库可以依靠多种经营养活自己，但这会与农田用水产生矛盾，将服务的重点从农田上转移。对水库而言，防洪的任务远大于抗旱的任务。所以，在防洪方面的建设要远大于抗旱的建设，并且会将水白白地放掉以减少风险。再者，乡镇、村组退出农田用水之后，渠道维修无人管理，淤塞严重，而水利工程管理单位无力维修或者认为这不在自己的责任范围内。这样，就使得即便农户买水，水也放不到田里去。欠缺了基层组织这个中介，大水利也无法与农户对接。以奖代补政策，只是方便了某些大户，对普通农户基本没有产生影响，没有增强集体的抗旱能力。

五、结语

农户的分化，产生了兼业型的农户，他们的主要经济来源不再来源于农业，所以他们可以不重视农业，不在这方面进行过多的投入;许多农民已经远离了农村、农业。基层组织不再从农村汲取资源，在财政上不再依赖农村，在资金来源上脱离了农业;他们的工作重心也发生了转移，并不会将主要精力放在解决与农民的生产、生活紧密相关的问题上，而是有自己的侧重点。种种条件的限制，也使得他们解决问题的效果很差，不能达成对农村的有效治理。用水户协会和“一事一议”与农村的实际情况脱离，无法达到预期的效果。泵站在无法维持生存的情况下，自然也不能为农田服务。水库的多种经营，也使其转移了经营的重点，它可以不依靠卖水而存活，是否作为农田灌溉的水源也不再重要。当然，混混的重点也不在农业上。这也就是所谓的“去农化”，它既有主观的放弃，也有客观的羁绊与无奈。这就使得农村、农业更加脆弱，不能经受大的风险，在外界环境或内部力量稍有变化的情况下，便会造成灾难。这也让补救措施无效或者不断加码，最后促成根本性的变革。

村庄秩序的瓦解、国家力量的退出和市场机制的失灵三个因素相互作用，共同形成了当下的局面。农田水利制度改革的深化，既要跳出单一的或国家、或市场、或村庄的简单化设想，又要避免抽象地将国家、市场、村庄三者笼统地合并在一起，而应从农田水利的特性、乡村社会的性质、国家的稳定以及市场经济这些基本前提出发，将国家、市场和村庄三者结合起来，寻找最佳模式。

［1］ 杨宝亮．江汉平原地区水利综合治理问题的探讨．华中师范大学学报:1985(3):93-99

［2］ 高路．重庆市2006年特大旱灾分析与灾后恢复性研究．自然灾害学报:2008，17(1):21-26

［3］ 杨学祥．旱情凶猛:“构造干旱”叠加“气象干旱”．21世纪经济报道［2010-3-26］http:∥epaper．21cbh．com/htm l/2010-03/26/content_118048．htm?owjzsosqns

［4］ 党国英．农村发展的公正与效率可以兼得．南方都市报，［2004-06-22］(6)

［5］ 郑风田，邱澄．国际两种治水模式的反思．江苏农村经济:2009(3):69-70

［6］ 郑风田．大旱反思私有化治水模式．中国农业网(2010-08-10)http:∥www．c525．cn/news/expert/detail_14470．htm l

［7］ 贺雪峰．农民的分化与三农研究的常识．宁波市委党校学报:2009，31(4):34-40

［8］ 吕德文．慎思农田水利建设的方向．水利发展研究．2010，10(4):39-42

［9］ 王首燕．三种农田灌溉方式与江汉平原的旱灾——兼谈“不合作”视野下的农业风险．甘肃社会科学:2006(1):217-219

［10］ 申端锋．税改后农村基层组织的被迫转型与主动选择．调研世界:2007(2):37-38

［11］ 常伟，苏振华．“一事一议”为何效果不佳:基于机制设计视角．兰州学刊:2010(5):59-61

［12］ 陈柏峰．乡村江湖．北京:中国政法大学出版社2010:10

［13］ 董克伟．旱情折射我国农田水利市场化改革弊端．党政干部文摘:2009(3):14

［14］ 贺雪峰．“以钱养事”为何不宜推广．决策:2008(6):54-55

［15］ 欧阳静．运作与压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权——以桔镇为研究对象．社会:2009，29(5):39-63

［16］ 杨善华，宋倩．税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例．社会:2008，28(4):87-106

［17］ 钮茂生．以水养水，点石成金．中国软科学:1995(7):10-12

Governing on the Drought——Review and Reflection on Irrigation of Jianghan Plain

Li Kuan

In recent years，droughthad occurred continually in our country．The droughthas not only affected the farmers'income and agricultural development，but also has been a threat to the country's food security．A number of scholars are looking for the explanation of the disasters from the perspective of geography，climate or engineering construction，which seems rational to some extent．According to the investigation in the Jianghan Plain，the author considers that the drought is related with the village anomie，the falling back of state power and the failure of themarketmechanism．The non-cooperation of farmers，aswell as the uncoordinated situation among villager group，village and township government，leads to failure of the smallwater conservancy connection，and thus the big drought cannot be resisted．After themarketization reform，great changes have taken place，on one hand，the reservoirs and pump stations have shifting themain task from farmland service to selfmanagement，and on the other hand，since the irrigation systems cannotbemaintained without the local society，water is not always enough for drought resistance．These related behavior subjects present a non-agricultural posture，whichmeans，their economic sources are no longer agricultural or farm land related，their focus shows a deviation from the agriculture or rural area，and their efficiency onmanaging agricultural affairs has also reduced．In this case，a deep administrative crisismay probably display．

Drought;Rural governance;Deruralization

2011-06-27

李 宽，华东理工大学社会与公共管理学院博士生，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员，邮编:200237。

① “治理性干旱”概念首先由申端锋博士提出，本文进行表述。税费改革取消了共同生产费和义务工，基层组织退出农业生产;乡镇体制改革，将乡镇水利站改为水利服务中心;合村并组，取消小组长，使得基层组织的权力严重弱化;水利改革，将泵站、水库推向市场，实行自收自支，难以发挥灌溉功能;乡村混混形成并介入农民的生产、生活，使得乡村秩序更加混乱。这一系列的改革和变化导致原有的农田水利治理模式、灌溉体制解体，面对分化的小农，农田水利基础设施无法发挥作用，而形成干旱。我们将这种因基层治理失效造成的干旱称为“治理性干旱”。本文在写作过程中，受到了华中科技大学中国乡村治理研究中心众多师友的启发、帮助，在此表示感谢。

(责任编辑:常 英)