共青团与青年事务管理初探

周敦文

（武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072）

1 引言

青年是指14～28岁由少年到成年过渡、身心从不成熟到成熟的人群。一方面，青年是社会进步、经济发展过程中最积极最有生气的力量。另一方面，青年是处于心理和生理未完全成熟的群体，容易发生变化。“青年问题社会化，社会问题青年化”反映了当今社会青年问题的发展趋势。在经济社会快速发展的过程中，各种社会矛盾不可避免地影响到青年的生存发展，青年问题容易成为社会矛盾的综合反映。如世界银行2007年关于青年的研究报告指出:青年已占全世界失业大军的一半。青年群体也易成为社会潮流的推动者，当潮流具有反社会性并且缺乏正确引导时，就会形成社会动荡。因此，青年对国家稳定、民族团结、社会进步、经济发展具有重要的意义和作用。

联合国秘书长在54届联大报告中提出:“青年，像其他人口群体一样，有着他们自己独特的关注和问题，这要求对此作出特殊反映。这些关注、问题及解决方式都必须融入政治决策和社会、经济发展中。”［1］因此，世界各国纷纷成立了专管青年事务的政府机构，以协调、规划等手段共同解决青年的生存与发展问题。在我国基本形成了有中国特色的青年事务管理机制，主要是由共青团和它领导下的青年联合会协助、协调政府的教育、劳动、司法、文化等部门共同管理青年事务。

2 共青团协助政府管理青年事务的现实意义

青年事务是指围绕青年社会教育、劳动就业、生活娱乐、婚恋家政、社会交往等青年成长成才、生产生活的基本需求和青年群体生存与发展的状况，政府和各类经济、社会组织依照有关法律、法规和政策、制度，对青年这一特殊社会年龄群体行使教育、监督、管理、保护、发展等职能过程中所涉及的综合性服务事项［2］。

2.1 有助于巩固执政党群众基础，实现共青团的事业大发展

《中国共产党章程》中明确规定:“中国共产主义青年团是中国共产党领导的先进青年的群众组织，是广大青年在实践中学习共产主义的学校，是党的助手和后备军。党要支持共青团根据广大青少年的特点和需要，生动活泼、富于创造性地进行工作，充分发挥团的突击队作用和联系广大青年的桥梁作用。”1988年5月，团中央制定的《关于共青团体制改革的基本设想》中，就明确提出共青团组织要“积极承担政府委托的青少年事务，发挥好党和政府联系青年的桥梁和纽带作用”。1999年5月4日，胡锦涛同志代表党中央在纪念五四青年运动80周年纪念活动讲话中，提出要求共青团积极协助政府管理青年事务。2002年江泽民同志在纪念共青团成立80周暨五四运动83周年会议上要求共青团组织积极协助政府管理青年事务。2003年7月，团十五大通过的《团章》第一次把“积极协助政府管理青年事务”写入了总则。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出:“支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，参与社会管理和公共服务，维护群众合法权益”。

共青团组织管理青年事务的非政党属性的职能既是对共青团组织群众性发展的表现，也是对中国共产党执政地位的巩固和加强。共青团几十年来的成长历程表明，只有团结和带领广大青年紧紧围绕各个时期党的中心任务开展工作，始终坚持对党负责和对青年负责的一致性，共青团的事业才能得以生存和发展。

（1）中国共青团管理青年事务有利于为中国共产党积累青年群众基础。共青团的群众性是获得青年支持，巩固党在青年中社会基础的保障，是共青团存在和发展的基础。共青团的工作由于面向青年，因此共青团的工作要求符合青年的利益和特点。社会转型使得青年群体分层加深，青年流动速度加快，不同青年群体中产生了新的多元化需求。共青团能不能吸引和凝聚青年跟党走，关键在于能不能以青年为本，关心青年的成长需求，代表青年的权益，反映青年的呼声。共青团不仅要满足精英青年发展的需求，也应满足弱势群体在实际工作和生活中的身心需求和利益保障，使青年对共青团组织产生认同感和归属感。只有满足青年发展需求，共青团才能凝聚青年在这个组织中，从而加强中国共产党在青年中的执政基础。

（2）共青团管理好青年事务有利于发挥共青团联系党和青年的纽带作用，使中国共产党掌握青年的发展脉动。共青团组织对青年发展进行社会服务，通过团组织的网络化体系，可以直接接触和服务于每一个青年个体。对于青年生存发展的状况，青年在社会化过程中凸现的问题，青年问题不同的覆盖面积，共青团能在比较直接的接触和总结中有所体现和反映。这对于中国共产党掌握青年发展脉动，以及由此折射出的社会问题有比较准确的把握，从而有利于国家大政方针的制定和调整，推动社会健康发展。

我国目前社会制度和组织的架构中，共青团既要担负党的青年工作任务，同时也是协助政府管理青年事务的主要执行者，双重的职责决定了其在青年事业发展中的核心作用。协助政府管理青少年事务，是共青团发挥国家政权的重要社会支柱作用，巩固党的执政基础的需要，是适应转变政府职能，实现“小政府、大社会”转变，参与社会管理与公共服务，也是实现团的事业更大发展的需要。

2.2 有利于维护青年合法权益，解决其生存发展问题

目前中国正处于一个从传统形态向现代形态的社会急剧转变时期。经济结构的“工业化”与社会结构的“城市化”、文化的“世俗化”等进程齐头并进。尤其是经济体制由计划管理体制向市场经济体制的转轨，使得旧的被覆盖的社会问题或社会需要，可能经历一个丧失制度应对或缺乏制度照顾的状态，导致社会功能的紊乱与失序。社会因此而变得更加的复杂及分化，青年社会化的环境变得更为严峻与苛刻，青年自身承受的压力显著地加重和延长。青年对更为复杂和快节奏的社会生活适应不良，青年的社会教化与养成健全人格必然衍生出问题，青年问题一方面是青年自身的发展问题，比如青年教育问题，学业低落部分原因是青年自身的资质有限，努力程度不够；部分原因在于教育机会、教育资源、教育条件方面等问题。而学业低落会使许多青年将来无法适应社会的需要。青年问题另一方面是由青年而生的社会问题，如青年越轨犯罪问题，当今世界各国的犯罪构成中，青年犯罪都占了非常大的比率，在我国当前的全部刑事犯罪案件中，25岁以下的青少年犯罪占到70%左右。同时青年就业难不仅是中国的社会问题，也是世界的问题。我国社会转型从经济、社会、文化以及信息革命等方面都对青年产生巨大的影响，青年事务己经超越家庭、学校、工厂和社区等社会空间的限制，与人口流动、市场经济、社会保障、信息传播、大众文化等构成多层次与多侧面的复杂关系。

工业化带来的经济调整和产业结构调整，青年处于失业率上升及择业机会增加的悖论状态；城市化和市场经济带来单位人正向社会人转变，社会流动性增大；农村进城务工青年巨增现象。生活现代化与网络化，使青年与传统意识形态日益疏离，文化多元化甚至使部分青年出现信仰危机、信念危机、功利主义、实用主义、自由主义等，道德失范，拜金主义现象的泛滥；改革开放中社会阶层及人群的迅速分化导致文化上的多元化价值取向，东、西方文化与宗教文化冲突与融合交织，使青年对各种不同甚至相悖的价值取向感觉无所适从。上述问题的凸显为政府、家庭和社会提出了新的挑战。青年发展需求和青年问题不只存在于某个地方，而是在社会任何角落，有青年的地方就存在青年发展需求和青年问题，这就要求青年事务管理组织具有全方位网络化覆盖特征。中国共青团组织规模庞大，而且渗透在每一个支部，科层制的网络体系让中国共青团既能总揽全局又能直接触及青年发展与青年问题的每一具体案例。从我国的实际情况看，建国后从事青年工作的官方机构一直是共青团，如果我国和国外一样在传统职能部门系列再单设政府青年事务机构，一是容易造成职能交叉，二是从上而下的机构再设成本非常大。共青团在组织网络全方位、从事业务全面性上最符合青年事务管理组织的特点和要求，共青团利用所具有的政治优势、社会基础优势、队伍优势、智力年龄优势、工作经验优势承担起协助政府青年事务管理。有利于满足青年发展的需求，促进青年教育、就业，预防和矫治青年犯罪，维护青年合法权益，解决青年社会化过程中诸多问题。

3 共青团协助政府管理青年事务存在的问题

3.1 共青团管理青年事务的主导地位需要法律性规定

共青团是执政党的青年组织，这种政治属性决定了共青团要发挥好助手和后备军的作用，就要承担起政党的青年工作，首先，要把优秀青年凝聚在党和团的周围，向党推荐优秀的年轻人。其次，为党做好稳定青年、化解青年利益矛盾的思想引导工作，促进青年与社会和谐发展。共青团具有青年的全覆盖网络型组织、具有从事青年工作得天独厚的人力资源、社会资源、组织资源、经验资源、智力资源、政治资源，是国家政权的重要社会支柱，与青年事务的社会公共性相匹配，是中国最适合也最接近青年事务管理组织要求的组织。共青团的群众组织属性决定了共青团要承担青年事务。共青团是青年的群众性组织，是青年具体利益的代表和维护者，在一定意义上负有非政府社会组织的功能。

我国《中华人民共和国未成年人保护法》第一章总则中规定，共产主义青年团、妇女联合会、工会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队及其他有关的社会团体，协助各级人民政府做好未成年人保护工作，维护未成年人的合法权益。《中华人民共和国预防未成年犯罪法》第一章第三条规定，政府有关部门、司法机关、人民团体、有关社会团体、学校、家庭、城市居民委员会、农村村民委员会等各方面共同参与，各负其责，做好预防未成年犯罪工作，为未成年身心健康发展创造良好的社会环境。但无其它相关法律明确赋予共青团管理青年事务的主导地位，因此，共青团组织作为具有管理青年事务的合法性行政主体缺少法律性确认。

在事关青年生存与发展的所有问题上，没有一项职能是共青团的“专责”。缺少法律支撑，共青团在协助、协调教育、司法、劳动等政府部门和其他非政府组织共同管理青年事务的凝聚力、整合力、号召力、辐射力受到直接影响。这种影响不仅会削弱共青团管理青年事务的效果，而且也不利于规范政府行为，不利于优化青年成长的社会环境和保障不同地区不同阶层青年平等享有受教育权、就业权、健康权、社会参与权。

3.2 共青团组织机制与青年事务管理不相适应

作为党领导下的先进青年的群众组织，我国共青团组织尽管实际上承办了政府应当承担的青年事务。例如组织实施除学校以外的全方位社会青年公民教育；指导青年闲暇文化生活沿着健康的方向发展；承担青年和青年事务专项课题的调研工作；履行对青年组织社团及中介机构的管理职责；开展对特困及不良青年的关心、教育、帮助、挽救工作，组织青年的国际间的文化交往与合作活动。但是在青年事务中发挥核心作用的共青团组织，其职能定位与青年事务管理组织的基本性质之间存在一定的差异性。首先，单纯的群团组织没有行政权力、执法权力，共青团群众团体的性质与青年事务制定青年政策的核心任务不相适应。政府是制定国家和地方政策法律的主体，共青团虽然在政府青年工作中承担一定的任务，但并未被纳入政府的行政体系，其在青年政策法律的制定过程中不能起到主导作用，即使促成关于青年发展问题的立法，也无法主持贯彻实施和有效监督。并且青年成长与发展的事务涉及社会各领域、各部门、各团体，单靠共青团群团组织的身份难以统筹协调，无法获得稳定持续的资源来开展青年工作、推进青年事务。其次，共青团组织人员流动性与青年事务管理持续化之间不相适应，共青团为党输送了大量优秀青年干部的同时，也造成了队伍的不稳定，这对于青年事务的常态、持续有效管理工作是不适应的。

3.3 网络发展对共青团工作造成影响

21世纪是一个网络化时代。网络对人类社会政治、经济、文化及日常生活的各个层而均产生深远影响。青年精力充沛，思维活跃，热爱自由，渴求认同，想象力、创造力丰富，求知欲、表现欲强烈，喜爱标新立异、展现自我、张扬个性，参与社会事务热情高，其思想和行为与网络所具有的开放性、互动性、平等性、实时性、多元性和虚拟性高度契合。对网络的广泛使用，已成为当代青年不同于以往的重要特征。网络的发展，给共青团行政化组织体系中的聚集方式和工作方式带来冲击，对共青团组织、引导、服务青年的职能实现提出严峻挑战［3］。

（1）网络对共青团的组织职能的挑战。网络的虚拟性、直接性、开放性，使青年突破了传统社会中狭小的人际交往范畴，扩展了自身的交际空间，网络以其空前强大的号召力和动员力正逐渐成为一种新型的组织形式，并日渐受到多数青年的认同。共青团行政化传统自上而下“发指示、做宣传、传命令”式的工作方式对青年吸引力自然削弱。

（2）网络对共青团的引导职能的挑战。网络以其平等性、互动性和丰富的内容吸引广大青年，使得共青团传统单向灌输教育方式的权威效力被削弱，加上网络上鱼目混珠的资讯，矛盾冲突的多元化文化诱发青年人生观、价值观的冲突和失范。如何净化网络并利用网络吸引、凝聚青年，对他们进行正确有效人生观、价值观引导，成为网络时代共青团工作的一大挑战。

（3）网络对共青团的服务职能的挑战，网络能够满足了青年多样化、个性化的服务需求，使其对网络的依赖逐渐增强，共青团统一化单一化管理模式缺乏吸引力，如何利用网络平台，加强对青年的多样化、个性化服务职能，是网络时代共青团工作面临的又一挑战。

4 改善共青团工作问题的路径选择

4.1 加强立法工作，为共青团管理青年事务提供坚实的法律基础

共青团组织要积极推动通过人大和司法机构，制定《青年法》，明确共青团承担青年事务的法律地位和相应职权，使共青团组织在积极履行这一职能时，不仅符合党的要求和团章的规定，更有法可依。争取人大和政府法制部门的理解和支持，在今后起草法律、法规及规章过程中，凡涉及与青年相关的立法都应征求共青团的意见，通过立法的参与和组织，使共青团真正为青年提供法律保护，保障他们的合法权益。应推动青年政策法律体系的建设，针对青年需求和问题的各个方面，努力建设完整配套的青年法律体系，如法律界定和司法保护，教育权，健康权，劳动就业，福利服务，社会保障等；使青年政策法律既有宏观的、原则性的基本法，又有具体的、制约执法过程的执行法；既有全国性法律，又有地方性法规。共青团要促进法律执行机制的建立，开展青年事务调查，研究青年的需求、青年的社会问题和社会中的青年问题；对现有的有关青年法律进行疏理，查漏补缺地向国家权力机关提出关于青年的立法的动议和议案；通过行政机构、社会舆论新闻媒体、法律具体的案例等反映青年需求及青年权益保障问题；在实际工作中，推动和监督已颁布的青年政策和法律法规的执行。

4.2 健全工作机制，创新共青团管理青年事务工作模式

在全国范围内建立青年工作联席会议制度，不仅为共青团组织协助政府管理青年事务搭建平台，也为各相关党政部门、人民团体和社会组织参与青年工作、支持青年发展提供了重要载体。在省市级层次，共青团组织不仅是联席会议的成员单位，还应是青年工作联席会议的主办单位，除了日常开展的各类青年工作之外，还承担青年工作的统筹、协调职能，承担为各成员单位开展青年工作的服务、保障职能。青年工作联席会议隶属于政府管理之下，成为青年事务管理的专门机构。

创新共青团组织的职能和工作模式，共青团不仅作为党的助手，作为党联系青年的桥梁和纽带，要做好服务青年的工作。并且要充分意识到随着我国社会发展和时代的进步，作为政府公共管理、公共服务重要内容的青年事务，所要解决的是青年生存和发展而面临的实际问题。这就要求共青团组织切实转变工作观念，实现从教育青年到协助政府管理好青年事务的转变，从过去注重对青年的静态管理和单向教育，向对青年的动态服务和保证其社会参与过渡，以更好地履行其作为国家政权的重要支柱的作用。当前，尤其要加快工作方式转变，将自上而下、行政命令式的领导机制转变为更具参与性、更加友好型的管理方式。特别是在基层组织，要积极推行类似于青年中心的会员制、理事会制等自治性的管理模式。为此要加强团的队伍建设，首先是思想建设。要增强团干部政治意识，运用马克思主义的立场、观点分析、看待和青年问题，把解决好青年问题提高到涉及执政党地位的巩固、国家稳定、民族团结的政治高度上去。要增强团干部务实意识，把竭诚服务青年作为一切工作的出发点和落脚点，推进务实的举措。要增强团干部合作意识，着眼于青年的全面发展，多渠道、全方位整合好党政机构、社会团体、企事业单位、家庭社会各方面资源。优化青年的成长发展环境。其次是组织建设，建设一支相对稳定具有专业化水平的青年事务管理的团的专职干部队伍。

4.3 加强共青团的网络建设工作

为了应对网络对共青团引导、组织、服务青年职能实现的挑战，创新管理青年事务工作模式，当前另一个重点是要加快网络建设。共青团组织必须深入了解、准确把握网络时代青年的新特点和新需求，把网络作为组织青年的重要方式来利用，推进团的网络建设，扩大对青年的覆盖，努力掌握在网上组织、引导、服务青年的主动权。

（1）加强服务青年发展的专业网站建设，要支持并推动团属青年网站的发展，加强为青年提供实际服务的专业网站建设）结合青年的现状，合理设置网站的分类，以适合青年成长的科学、文明、健康的知识、信息和游戏等来充实网络内容，提升网站质量。

（2）开发符合青年需求的网络产品。要针对青年身心发育的规律和特点，大力开发适合青年特点的网络文化产品，提高面向青年的网络产品开发能力，推动优秀网络文化产品不断涌现，不断满足青年网民多样化的需求。

（3）优化引领青年进步的网络环境。积极利用网络帮助青年树立正确的人生观、世界观和价值观，弘扬民族精神和社会公德，培养文明的网络观念和行为。设置净化网络环境的保护屏障。及时剔除有害网络垃圾。使青年健康、快乐成长，促进青年成才。

［1］赵 勇.国外青年与青年工作［M］.北京:外文出版社，2003.

［2］浦东新区青少年事务署.浦东新区青少年事务［R］.上海:浦东新区青少年事务署，2001.

［3］安国启，卫刘华.关于网络时代的青年和社会发展与共青团工作创新［J］.中国青年研究，2011（2）:15～16.

［4］李 辉，张云扬.共青团承担政府青年事务的几点思考［J］.淮海工学院学报:社合科学版，2010（11）:61～62.

［5］李东玲.共青团组织如何协助政府管理青少年事务［J］.长春工业大学学报，2010（12）:31～33.

［6］宗 明.构筑共青团工作新格局［M］.上海:上海大学出版社，1998.

［7］胡 军.第三部门理论与青少年事务［M］.上海:上海社科院出版社，2002.

［8］黎陆听.青少年事务与政策研究报告［R］.天津:天津社会科学院出版社，2003.