政府投资项目招投标中存在的问题及对策

杨 柳

(重庆市南岸区审计局，重庆 400060)

一、政府投资项目招投标中存在的主要问题

(一)招标条件不具备，仓促招标留后患

某些项目在招标条件不完全具备的情形下即仓促招标，导致诸多问题。例如:项目资金尚未完全落实即提前招标，定标后仍迟迟不能签合同或不能按期开工，或工程进展缓慢，极易因工期延误、停工、窝工引发施工方索赔;初步设计或概算尚未审批完成即开始招标，投资总额难以控制;招标范围尚未明确界定、招标所需的施工设计图尚不成熟就急于招标，使得工程内容漏列、清单项目漏项、清单数量差异大等问题普遍存在，结算价超预算价或中标价较严重。

(二)肢解分项，规避招标

1)“化整为零，肢解发包”。即不合理划分标段，将大工程划分为若干个标段或者将一个完整的单位工程肢解为若干个分部分项工程，使得单个项目达不到招投标法规定的招标起点金额，从而规避公开招标，将招标方式改为邀请招标或采取直接发包方式。

2)“巧藏尾巴”，回避招标。在项目申报、前期设计或在设定招标范围时无意或刻意漏掉部分内容，或以各种理由延后实施，即搞“藏尾巴工程”。这部分工程多为一些附属工程，如弱电、消防、空调、电梯等设备安装工程，管网保护及迁移工程，环境绿化工程等。这些“工程中的尾巴”在工程实施过程中就变成主体工程的延伸工程，要么直接交由主体中标单位实施，要么指定发包给其他施工单位，从而巧妙规避了招投标程序。

3)“梳妆打扮，集体决策”。如以时间紧迫为由，将项目确定为“应急工程”或牵强确定为“保密工程”、“排危抢险工程”，以行政会议、党内会议或联席会议的形式直接确定施工单位或更改招标方式，以集体决策方式将规避公开招标行为“合规化”。

4)排斥竞争，以邀代招。以抢时间、检查验收为由，搞邀请招标，不发布招标广告，只邀请所谓信誉好、质量有保证，刚够邀标数量条件的法人或组织投标，或降低招标公告的广知性，缩小投标参与人范围以达到排斥潜在投标人、内定队伍中标的目的。

5)适用法规不当，改变招标方式。即对《中华人民共和国招标投标法》与《政府采购法》的关系理解不透彻或将二者混淆使用，在采购方式的审批环节，将达到法定招标条件，适用招投标法的政府投资工程的采购方式确定为竞争性谈判、询价或单一来源采购等方式，从而规避公开招标。

6)忽略对勘察、设计、监理等服务项目的招标。根据《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的，属于必须招标的范围。但项目建设过程中，往往更多地关注对施工及材料设备采购的招标，而忽略对与工程相关的服务的招标。

7)新型建设管理模式操行不规范，招标不实，造价难控。部分政府投资项目采取了BT(建设—移交)、BOT(建设—经营—移交)及项目代建、共建新型建设管理模式，由于该类建设管理模式相关法规、规范还不健全，因而在操作过程中极不规范，甚至偏离了新型管理模式的实质，典型的作法是演变成了垫资承包，成为了规避招投标的合法外衣［1］。

(三)招标文件把关不严，中标造价难以控制

公开招投标的主要目的是通过招投标实现公平竞争、市场定价，但某些政府投资项目虽然形式上也进行了公开招投标，但由于对招标文件审查环节把关不严，有意或无意为中标单位调整中标合同价制造了可乘之机。典型表现如下:

1)招标文件设置太多的暂估价或材料调差范围太广，导致大部分工程结算价避开投标竞价环节。有的建设项目(尤其是装饰项目)在招标文件中将主要材料、设备设置为暂估价，并规定该部分材料结算时参照造价信息调价或由甲乙方协商定价，从而为该部分造价在结算环节留下了调价空间;有的项目虽在招标时明确采用固定总价或固定单价结算原则，但同时又约定材料价格随市场变化而可调，若材料调差范围设定太广，加之调价原则设定不合理，则必然导致结算价大大超过中标价，原总价包干或单价包干合同失去包干的意义。

2)工程量清单编制粗糙，清单描述不规范，漏项太多，为项目结算留下活口。有的招标人在招标文件编制环节，不重视或有意忽略对工程量清单编制的审核，发布的工程量清单内容粗糙、项目特征描述不准确、不完善或清单项目漏项太多，造成竣工结算时，多数项目因无相同或类似清单项目单价可适用或可参照，而只能重新组价。这部分项目自然也避开了招投标竞价环节并留下活口。

3)招标文件漏列工程变更的结算原则或有关工程变更的计价水平设置偏高，为补偿投标报价留下空间。招投标过程只能对招标设计图纸范围内的工作内容进行报价竞价，而一旦发生工程变更或在合同包干范围外新增建设内容，则须在包干价外另行结算。部分项目在招标时漏列工程变更的相关约定，留下活口，而在签订合同时，直接以补充条款的名义增加工程变更的结算原则，且结算标准明显高于原投标水平或市场行情，导致造价大幅上升。

4)评标原则不合理，不利于造价控制。评标原则直接决定着中标金额的高低，但不少政府投资项目往往忽视对评标原则的审定，评标方法选择随意、评分要件考虑不周、分值审定不合理或人为对评标原则设置带倾向性的约定，使得招投标结果失去公平性或无法达到优质优价的目的。如，对技术不太复杂的项目选取了综合评标法，且在评分原则中为技术标设置了超过30%的分数，从而为评标过程预留了过多人为操作的空间，结果报价高的中了标，但并非技术水平高人一筹，使得评标结果不能实现在实质性响应招标文件各项要求的前提下达到报价最优的目的。又如，在采用工程量清单单价包干计价方式的项目评标原则中只考虑总价评分因素，未对清单单价设置单项限价或评分，在清单项目数量较多的情形下，难以应对投标人的不平衡报价策略，为项目造价控制埋下隐患［2］。

(四)招标程序不到位，产生管理漏洞

按照《招投标法》的有关规定，从前期的招标准备、发出招标公告到最后的开评、评标、定标，招投标活动有规范的程序要求，且某些环节有严格的法定时间限制，但在实际操作中，往往存在简化程序、不严格按规执行的情况。主要表现:因时间要求紧，缩短法定投标准备期或接收逾期提交的投标文件，引起投诉风险;忽略现场踏勘和投标预备会的招标答疑程序，对投标人的质疑不认真予以核实，答疑随意性强或不按规进行书面答疑，导致结算风险;对投标人资格审查流于形式，为无资质、资质条件不够的投标人制造了可乘之机;评标过程不严谨，导致废标人成为中标人，等等。

(五)暗箱操作，防不胜防

虽然“三公原则”是招投标的宗旨，但在巨大的利益驱动下，各种违法乱纪的行为时有发生，而且极具隐蔽性。

1)虚假招标倾向严重。主要表现为:为了使意向单位中标，根据意向单位的具体情况设置标书，排斥潜在投标人，或资格预审过程中以一些“莫名其妙”的理由排除一些符合条件的投标单位，从而使意向单位中标;缩短招标公告期或投标准备期，从而缩小了投标范围，使了解内幕的意向单位可提前进行投标准备，其他投标人无充足时间准备投标书，从而使意向单位轻易中标;故意选择几个无意承建的单位参与陪衬，使意向单位轻易中标;在制定评标方法上，根据关系单位的情况，设定评定内容，甚至违反规定设定加分内容和分值，以确保关系单位在客观上占有明显优势。

2)挂靠应标，鱼目混珠。《招投标法》明确规定，不得假借资质或以他人名义参与招投标报名。但在实际报名和资格审查过程中，招标代理单位并没有严格按照规定程序对投标人资质进行审核，审核过程中也缺少相应的制约措施，致使一些技术力量薄弱的企业或者“皮包公司”，通过挂靠或转让、租借资质证书等方式，以实力较强的建筑企业的名义参加投标。

3)违法分包或转包，工程质量难保障。《招投标法》明确规定，中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。但有的企业中标后即将工程倒手转包，违法分包，从中收管理费或赚取差价，以至一级企业中标而实际施工可能连三级企业都不是。

4)围标串标，手段高明。在招投标过程中，投标人会采取各种手段来达到中标、赚取高额利润等目的。如:投标人之间相互约定抬高或压低投标报价;投标人之间相互约定，在招标项目中分别以高、中、低价位报价;投标人之间先进行内部竞价，内定中标人，然后再参加投标，轮流坐庄，利益均沾;投标人与招标人、招标代理人或评委串通招标。

5)招标代理，中介不中。例如:一些工程招标代理机构未摆正自己的位置，缺乏独立性，对个别招标人的不正当利益要求不抵制、有违规倾向性不纠正等情况，甚至还为招标人违规操作提供种种便利，出谋献策;一些代理机构与投标人串通投标，违反职业道德。

二、加强政府投资项目招投标管理的对策

(一)严把招投标前期审核关，有效规避违规操作行为

1)严格核准招投标方式及招标条件。政府投资工程建设项目(包括项目的勘察、设计、施工、监理及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购)的招标方式应严格按照《中华人民共和国招投标法》《工程建设项目招标范围和规模标准规定》等有关招投标的法律法规予以确定;对于施工招标，必须首先审核招标条件是否具备，包括招标人是否确立，初步设计及概算是否审批，招标范围、方式、组织形式等是否经核，资金或资金来源是否落实，设计图纸及技术资料是否齐备。在招标要件不具备的情况下，不得仓促招标，以免招标流于形式或引起法律纠纷。

2)合理确定招标内容及标段。招标内容应以批准了的初步设计为基础，不能随意缩减或增加，尤其应防止出现“藏尾巴工程”;对于大型项目而言，可适当划分标段进行招标，标段划分原则上应综合考虑项目的专业要求、管理要求，并以有利于各项工作衔接、节约投资为目的，一般可分解为单位工程及特殊专业工程分别招标，但不能将单位工程肢解为分部、分项工程进行招标，防止通过不合理划分标段，达到化整为零、肢解发包、规避招标的目的。

3)建立招标文件会审制度，严把招标文件审查关。具备自行招标条件的建设单位应自行编制招标文件，不具备该条件的，应委托具相应资格的工程招标代理机构编制招标文件。并且，政府投资项目的招标文件须报各地方政府主管招投标的相关部门会同项目所属行业主管部门、财政、审计、监察、法制部门等进行会审。各部门按照各自的职责分工与专业特长对招标文件的各部分内容提出意见和建议。在招标文件的编制与审核过程中应重点关注招标范围是否合理、标段划分是否科学、投标人资质条件是否恰当、各要素是否符合法定要求(如公告期、投标准备期、废标条件等)、投标报价原则及评标原则是否合理、合同主要条款(尤其是结算原则)是否明晰。

4)依法公告，阳光招标。依法必须公开招标的项目必须在指定媒介发布招标公告，公告期必须符合法定要求。招标公告的发布必须充分公开，任何单位或个人不得非法限制招标公告的发布地点和范围，不得任意缩短法定公告期。

(二)加强过程监管，加大对违法违规行为的惩处力度

在招投标过程中，应建立以招投标管理部门牵头、各行业主管部门、财政、审计、监察、政府采购办等部门齐抓共管的监督机制，切实加强对政府投资项目招投标的监管:1)加强招投标过程的监管。对招标公告、招标文件制定、开标、评标、定标等关键环节严格把关;2)建立公共资源交易平台，使整个招投标过程在阳光下有序实施;3)加强工程项目标后监管。对中标项目施工现场进行动态跟踪检查，主要检查工程承包合同执行情况，中标单位现场到位人员与投标承诺的人员是否一致，检查工程款项的支付和流向，发现有挂靠围标串标行为的，要及时依法处理，做到发现一起查处一起;4)加强对业主单位和招标代理机构的监管。对业主和代理机构串通编制不合法、不公平、不公正招标公告、招标文件，要依法严肃处理。对交易主体出现的围标、串标、陪标、违法分包、转包、虚大工程造价、偷工减料及行贿行为，一经发现就记录存档，并按规定通报给有关部门或向社会公布。

(三)择优选择招标代理机构，注重招投标参与人员的培训和教育

选择信誉好、业绩佳、资质过硬、专业水平高、人员素质好的招标代理机构，以便招标程序合规操作、有序实施;加强对招投标审批部门、各业主单位及监督部门的相关人员的业务培训和教育，督促其加强对招投标相关法规的学习，熟悉招投标程序，提高其法律意识和专业素质，以便按规审批，按规操作，有效监管。

(四)建立健全社会监督机制，增强其公开性、透明度

政府监管虽然是市场运行不可或缺的卫士，但在某些领域可能就起不到作用。社会监督就会成为有益的补充。比如施工企业、代理招标机构的挂靠行为、转包和违法分包行为、“关系专家”等问题，其手续和程序都符合规定，从表面看不出什么破绽。这时，动员社会监督，公示和举报方式就会起到关键作用。还有商业贿赂问题，群众的眼睛是雪亮的，群众举报方式是防止、警示及查处商业贿赂的有效途径。还要建立相应的举报人保护措施，防止举报人遭受到被举报人的打击和报复。

［1］柯洪.全国造价工程师执业资格考试培训教材:工程造价计价与控制［M］.北京:中国计划出版社，2009.

［2］中华人民共和国2007年版标准施工招标文件使用指南［M］.北京:中国计划出版社，2008.