重大科技计划组织管理模式分析及对我国国家科技重大专项的启示

冯身洪，刘瑞同

(同济大学经济与管理学院，上海200092)

重大科技计划是一项应对重大机遇和挑战的国家战略科研计划。自美国实施“曼哈顿工程”以来，美国、欧洲、日本、韩国等纷纷围绕国家目标组织实施重大科技计划，发展重点已从军事领域拓展到经济社会领域。2006年，国务院公布《国家中长期科学和技术发展规划纲要》(2006-2020年)，确定组织实施国家科技重大专项，目标是通过核心技术突破和资源集成，在一定时限内完成重大战略产品、关键共性技术和重大工程，是我国科技的重中之重［1］。国家科技重大专项，与欧美国家组织实施的空中车计划、人类基因组计划等一样，本质而言是重大科技计划的一种类型。

2008年11个民口国家科技重大专项启动实施以来，各重大专项任务已全面部署，组织管理机构和责任体系基本落实，一些前期基础较好的领域取得了重要突破［2］。但由于国家科技重大专项涉及中央与地方政府，科研院所、高校与企业，技术攻关与产业发展等，具有目标任务的系统性、多领域多学科的集成性、参与部门与单位的广泛性、组织管理的复杂性等特点。“十一五”期间国家科技重大专项组织实施也表现出实施主体协调不够、任务分工不明确等问题，反映了重大专项的组织管理体系的结构性缺失。急需对国内外若干重大科技计划的组织管理模式进行分析，以期为我国科技重大专项组织管理模式的优化创新提供借鉴。

一、国内外重大科技计划的主要类型和特征

重大科技计划的目标和技术发展阶段各异，表现特征不同，直接导致了组织管理模式的差异。基于目标成果形式和技术发展阶段对成功实施的重大科技计划进行分类。

(一)基于目标成果形式分类

明确合理的战略目标是组织成功的必要条件。重大科技计划的目标不同，相应的成果形式不同，可分为科学数据型、关键技术型、战略产品型和重大工程(系统)型四类。

科学数据型。通过大范围、甚至是全球范围的科学考察或测试活动，系统收集、整理科学数据，为重大科学问题的突破和针对性的技术发展提供基础的重大科技计划。该类计划具有高度的开放性，即获取的科学数据可为所有研究机构和人员、甚至公众所使用，但对科学数据的分析和应用及取得的成果取决于研究人员的目的和水平。同时，科学数据型重大科技计划具有一定的保密性，部分科学数据涉及国家安全和局部利益，只能对特定群体开放。因此，科学数据型重大科技计划兼具高度的协作性和一定的排他性。建立良好的合作、利益分配和知识共享机制和组织管理模式是该类计划顺利实施的关键。作为该类的典型代表，上世纪80年代到本世纪初实施的人类基因组计划由华盛顿的2家机构、英格兰的1个主要基金组织和6个国家参与，耗资超过30亿美元，研究历时15年之久，到2003年完成了人类基因组全长测序，计划的成功得到了世界公认［3］。

关键技术型。为掌握和突破重大产品和工程实施的核心技术和制约产业发展的共性技术而设立的重大科技计划。参与主体多以主干企业为主、科研院所为辅组成的技术创新同盟，参与主体多元化决定了实施过程中目标、投入和利益的多元化，导致组织协调难度大。因此，该类计划成功实施的关键在于凝练合理和清晰的关键技术与核心共性技术、建立合理的投入和利益分配机制，以及强有力的组织协调机制。日本为掌握半导体产业的核心技术和共性技术，上世纪70年代末80年代初，开展了超大规模集成电路计划(VLSI)，组织了日本国内最具实力的五家骨干企业和两家研究机构共同开展研究，耗资720亿日元，使日本半导体产业获得飞跃式发展［4-6］。

战略产品型。针对大型飞机、载人航天等关系国家命脉的战略产业和国防安全而设立的重大科技计划。该类计划的目标非常明确，只需少数几家主干企业为主体组成核心企业实施，整个实施过程围绕战略产品展开，调动的资源巨大，涉及行业众多。强有力的领导机构、运转流畅的智力系统和行政系统是保证计划成功实施的关键。欧洲空中客车计划整合了法国、德国、英国和西班牙四国的航空工业，成立了欧洲空中客车股份有限公司，历经40多年持续不断的努力和巨额投入，研制出从A300、A320到A380等一系列商用飞机，占领了世界民用飞机的半壁江山［7-8］。

重大工程(系统)型。对某些大量科学技术问题尚需解决、工程建设性质较强的工程项目以及系统高度集成的复杂系统而设立的重大科技计划。该类计划具有严格计划性、极高质量要求等特点。因此，在组织管理模式中需要采用大量的项目管理及严格的过程管理。1993年美国实施的信息高速公路计划，即建立连接学校、政府、企业、公共图书馆、科研院所等方面的信息数据系统，吸引了大量企业参与，耗资近4000亿美元。通过系统的项目管理，计划成功实施，促使美国从工业时代进入信息时代，奠定了美国继续保持经济强国地位的基础［9-10］。

(二)基于技术发展阶段分类

重大科技计划的主要内容是科学和技术问题，进而产业化或工程化。科学技术研究与产业化或工程化的特征不同导致其组织管理模式差别较大，可分为科学探索型、科技攻关型和技术发展型三类。

科学探索型。以基础性科学数据的获取和分析以及重大科学问题的突破为主，短期内不具有明显经济社会效益的重大科技计划。该类计划处于原始创新阶段，科学研究的不确定性和风险性极大影响企业的参与意愿，参与主体多为高校和科研院所，其组织管理模式必须考虑科学研究的特点，也无法按照计划节点和量化指标进行管理。自1990年始，美国实施“气候变化计划”，国家海洋和大气管理局、国家科学基金委员会、美国国家航空航天局等参与机构间始终对研究目标和内容存在分歧，导致计划实施一波三折，组织管理模式多次调整［3］。

科技攻关型。针对制约产业发展的、战略性的核心共性技术，或战略产品和重大工程中的关键技术，在基础理论和技术上都需要突破的重大科技计划。该类计划是任务导向型的科技活动，既需要考虑目标的明确性，强调技术的可行性和实施的计划性，也要评估科学研究的不确定性。由于计划实施以企业为主，联合科研院所和高校，两类主体的目标、运行和管理机制都有较大差别，如何协调两者的关系、建立合理的组织管理体系是该类计划顺利实施的关键。我国1975年启动的通信卫星工程(331工程)被认为是中国上世纪80年代以前规模最大、涉及部门最多、技术最复杂、难度最高的大型航天系统工程。其中，运载火箭的氢氧发动机是工程成败的关键，任新民总设计师指挥成立了强大的科技攻关队伍，几经失败，终于研制成功氢氧发动机，解决了331工程的关键技术［11］。

技术发展型。针对企业或产业发展中存在的一些瓶颈技术和共性技术问题，这些问题已不存在理论方面的瓶颈，但对企业和产业科技水平的发展具有积极推动作用的重大科技计划。该类计划也是一种任务导向的计划，其目标较为分散，更倾向于现有技术的集成创新，或在引进先进技术的基础上消化吸收再创新。研究内容极具针对性，企业主体地位凸显，一般是企业联合科研机构完成，不存在成果共享的问题，组织管理模式多采用立项-评审-实施-验收的项目制。欧洲尤里卡计划支持的“欧洲联合亚微米硅计划”具有技术发展型的特点，该计划共设立了20个重点开发项目，以专用集成电路为重点，欧洲14个国家的150个半导体厂商和研究单位，集中2500名专家，耗资38亿欧元，使欧洲生产的0.35微米以上级别的芯片达到世界先进水平［12，15］。

二、重大科技计划典型组织管理模式

有效的组织管理模式是顺利实施重大科技计划的保障。随着经济社会的发展，重大科技计划的组织管理模式也在不断发展创新。典型的重大科技计划组织管理模式主要有联合研究机制、公私伙伴关系、项目制、企业法人制和举国体制等五种。

(一)联合研究机制

联合研究机制是日本在实施VLSI计划中提出的，政府主导建立以企业为主体的联合研究机构，展开联合研究攻关，是典型的政府干预企业创新活动的机制。日本通产省联合日本电气、日立、三菱、富士通和东芝五家日本半导体最具实力和竞争力的公司，以及计算机综合研究所(CDL实验室)和日电东芝信息系统(NTS实验室)组成了日本VLSI研究协会，并成立了6家联合实验室开展联合研究，VLSI研究协会的组织管理模式可概括为图1。

图1显示，VLSI项目的组织管理框架包括决策与管理机构和执行机构两部分，执行机构由从事基础与共性技术研究的联合实验室和从事技术与工艺研究的企业独立实验室组成，联合实验室由董事会管理，其人员从各企业选取优秀研究人员组成，各企业承担部分经费，其研究成果输出到企业独立实验室。企业独立实验室由各企业管理，但从董事会申请和承担研究课题，并接受联合实验室的研究成果，其研究成果由各企业实现产业化。这种组织管理模式保证了基础性和关键共性技术的联合攻关，解决了知识共享的问题，推动了各企业从事技术和工艺研究并最终产业化，保护了企业利益。

图1 VLSI计划的组织管理模式

联合研究机制尤其适用于科技攻关型重大科技计划，其前提条件是有数家科技实力相当的大型企业，但企业整体水平距世界先进水平尚有差距，处于追赶状态，企业有联合开展攻关的意愿，而政府发挥主导作用，制订规则，保证联合攻关落到实处。

(二)公私伙伴关系

公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而通过正式的协议建立起来的一种长期合作伙伴关系［12，14-15］。欧盟的伽利略计划采用了这一组织管理模式，计划在启动之初是为保证国防安全，应对美国的GPS计划，后期开始转向民用。伽利略计划分为三个阶段:开发与验证阶段、部署阶段和运营阶段，不同阶段采用了不同的组织管理模式，可概括为图2。

在开发与验证阶段，需要解决卫星导航系统的系统架构、关键技术等大量科学技术问题，处于科技攻关阶段。欧洲航天局和欧盟委员会主导整合了阿列尼亚公司等5家企业联合成立了伽利略联合企业，由欧洲航天局和欧盟委员会各出资5.5亿欧元作为公共资金，开展研究工作，此阶段并没有私营公司参与或投资。

在部署和运营阶段，由于技术发展和产业化的需要，投资巨大，伽利略计划开始采用公私伙伴关系，吸纳了多家私营公司。这些公司涵盖了制造、配套、运营、服务等技术链和产业链，以技术或资金等方式投入，通过协议规定各公司应完成的工作，并最终从运营服务中得到收益。在此阶段，欧洲航天局仅投入资金的1/3，其余由私营公司投入，私营公司享有10～20年的经营权，从而形成了公私伙伴关系。

公私伙伴关系中公共部门和私营部门之间形成的伙伴关系，实现利益共享和风险共担，对于投资和收益同样巨大的项目非常适用。如公共基础设施。一些重大科技计划在进入产业化阶段后，呈现出巨大的市场和经济效益，却依然需要投入巨量资金，此时公私伙伴关系就成为一种较好的吸引企业参与的合作模式。

(三)项目制

项目制是将一个重大科技计划分成若干子项目，并由不同的研究机构或科研团队完成。美国的国家纳米计划采用了该种组织管理模式，在国家科学技术委员会下成立纳米科学、工程与技术分委会(NEST)，NEST下设国家纳米技术协调办公室直接负责协调该计划的实施。同时，为了保证项目有效实施，NSET还成立了目标导向的4个工作小组:纳米环境与卫生影响工作组、产业联络工作组、纳米技术制造工作组和公众参与工作组。该计划采用“集中+分散”的管理方式，将纳米计划分成纳米尺度基本现象与工艺、纳米材料、纳米器件与系统等7大部分，分别部署到国家科学基金会、能源部、国立卫生研究院(NIH)、NASA等部门，各部门再将项目分成若干子项目，按照本部门的项目管理体系独立组织实施，组织管理模式可概括为图3。

图2 伽利略计划的组织管理模式

在图3中，国家科学基金会、国立卫生研究院、能源部、NASA等都是美国的重要科研机构或科研组织管理机构，已形成一整套成熟的科研项目管理体系和规章制度。这些部门在承担国家纳米计划的任务后，按照自身的科研项目管理体系进行管理，这样国家纳米计划的顶层管理机构不需要制定过细的管理制度，只对重要的科研机构或科研组织管理机构进行管理，简化了管理程序，这就是“集中+分散”的管理模式。

我国大部分科技重大专项也采用了项目制的组织管理模式，但实施过程中有几个关键问题需要把握:(1)很多采用项目制组织的重大科技计划还是采用集中管理、统一管理的模式，导致管理工作量极大，极易出现各种管理漏洞;(2)项目任务如何自上而下科学分解问题;(3)项目实施过程中的过程管理及监督评估问题;(4)子项目如何自下而上系统集成问题。因此，虽然项目制是科技管理的主要形式，但各国对项目制的制度设立的不同，导致实施效果也有很大差异。

(四)企业法人制

对于战略产品或重大工程(系统)型重大科技计划，在组织管理模式上多以项目为龙头，几个国家或各国多家企业通过国际合营的经济利益联合体(GIE)或直接组建企业法人的形式突破关键技术问题，分担投资风险。以法国、德国、西班牙和英国为代表的欧洲为打破美国波音公司在民用飞机领域的垄断地位，强力推动各国的航空企业联合建立大型飞机产业联盟，成立空中客车工业公司，相继研制出A300、A320、A380等大型客机。自从欧洲开始启动空中客车工程以来，其组织架构几经变迁，最终形成目前的空中客车股份有限公司，可概括为图4。

图3 国家纳米计划的组织管理模式

图4 欧洲空中客车的组织框架

“空中客车工业”的经济利益联合体合作模式对欧洲大型飞机的立足和发展做出了巨大贡献。首先，工业公司的决策权归属于股东大会，由17名经四家合伙公司任命的代表组成的监事会负责执行;飞机的设计、开发和制造工作通过合伙公司与“空中客车工业”GIE签订合同方式进行，后者负责协调各方的设计、开发和生产活动，以及飞机销售和售后服务工作;四家合伙公司分别负责飞机的分系统，最后由法国国家航空宇航公司总装。为避免各合伙公司缺乏控制成本的动机，以及决策制定程序复杂耗时等弊端。2001年，空中客车工业的经济利益联合体组建成了类似于美国波音公司的单一公司实体——欧洲空中客车股份有限公司。尽管空客公司以竞争型企业的形式出现，但从诞生之日起，就得到了相关国家的政府支持，据经济合作组织的统计，1970-1989年，欧盟国家对空中客车项目的直接补贴金额约为150亿美元［7］。企业法人制的组织管理模式适用于国际商业竞争领域的战略产品型重大科技计划，有利于在一体化公司内部合理配置资源，在产品研发、制造、采购过程中执行统一的战略。

(五)举国体制组织管理模式

在计划经济条件下，我国采用举国体制完成了“两弹一星”工程等重大科技计划，在较短时期内提升了国家科学技术水平。为加强“两弹一星”工程的决策和管理，中央成立了周恩来总理任主任、7位副总理和7位部长级领导参加的“十五人专门委员会”作为领导机构，起着决策、组织、协调、管理的职能;整合了全国的设计、制造、试验等部门和科研院所优势资源，形成了由高级行政官员、科学家、技术人员和普通工人等组成的科学共同体;协调相关配套部门和单位为工程服务。

为加快和保证“两弹一星”工程的实施，在组织管理模式上创造了两条线指挥法，即技术指挥线和行政指挥线。其中，技术指挥线包括型号和技术预研，以型号指挥线为主线，以行政指挥线和技术预研为辅助，互为补充，构成我国航空航天系统组织重大科技工程特有的组织管理体系，可概括为图5。

技术指挥线由各级设计师和技术人员组成。总设计师负责总体设计有关的技术问题，主管设计师负责分系统有关的技术问题，主任设计师负责单项产品有关的技术问题。另外，我国航空航天科研系统的一个重要特色就是技术预研，通过技术预研进行先进技术的探索和技术储备，为型号研制奠定基础，一般情况下，除了设立型号设计师，还设有专业技术设计师。

行政指挥线由各级领导机关的行政首脑和各级计划管理部门组成，任务是按照各型号总设计师对技术途径、总体方案等的分析、论证，根据每一个时期各分系统的进度、配套的情况，制定和实施各工程的计划，进行动态调整。改革开放以后，这套组织管理模式在航天系统得到了继承和创新，并在神舟飞船、探月工程等重大科技工程中发挥着作用。

举国体制的重大科技计划管理模式多应用于军工技术领域，或适用于计划经济条件下，通过行政命令的形式整合和配置资源，这种管理模式效率高，但成本意识差。在市场经济条件下，市场成为资源配置的主要手段，参与重大科技计划的主体呈现利益多元化的特点，传统的举国体制模式的效率问题应该关注。

图5 技术指挥线与行政指挥线的关系图

三、国家科技重大专项类型特征及启示

国家中长期科技发展规划纲要中确定的11个民口重大专项，涵盖了电子与信息、先进制造、资源与环境、生物与医药等经济社会发展的重点领域，各专项战略目标和技术发展阶段也不尽相同。依据上述分类方法对国家科技重大专项进行分类，见图6。

从目标成果形式来看，国家科技重大专项强调完成重大战略产品、关键共性技术和重大工程，突出科技与经济社会发展的紧密结合，充分体现国家的战略意志。从技术发展阶段看，国家科技重大专项主要是科技攻关型和技术发展型，且大部分专项处于追踪世界先进水平的阶段，还远未达到引领世界科技发展的水平。国家科技重大专项从2006年到2020年，跨度达到15年，技术发展路线多数是首先突破关键技术和核心共性技术，研制出核心产品和装备，通过示范工程进行验证进入产业化阶段，最后培育和推动战略性产业。从科技攻关到技术发展再到产业化，过程漫长，实施环节多，一旦某环节出现问题或经济社会环境发生变化，可能会影响专项的顺利实施。

有效的组织管理模式对专项成功实施具有关键性作用。通过对国内外重大科技计划特征和典型组织管理模式的分析，结合我国科技重大专项的特点，可以获得以下几点启示。

(1)在全局性、战略性领域组织实施国家科技重大专项是国家意志的体现。影响产业发展的前瞻性关键共性技术，以及投资巨大、带动效应、扩散效应强的重大战略产品和重大工程，往往具有公共产品的属性，由于周期长、风险大，市场往往不具备将资源自发配置到这些领域的功能，在国与国的竞争中，为取得战略优势，政府直接投资或组织引导企业、科研院所共同投入重大科技计划就成为一种常态。实践证明，由于科学技术在国家战略中举足轻重的地位，在国家层面组织重大科技计划，无关计划与市场，无关意识形态，是体现国家职能的必然选择。我国的政治制度具有集中力量办大事的体制优势，更应在特定领域组织实施国家科技重大专项发挥积极作用。

图6 国家科技重大专项领域和分类

(2)根据国家科技重大专项的类型特征，选择合理的组织管理模式。《国家中长期科技规划纲要》确定的核高基等11个民口科技重大专项分属不同的领域。从目标来看，有的为了突破关键技术，有的在于研制战略产品，有的在于构建重大工程(系统)，技术发展所处阶段也各不相同。应深入分析各专项的目标、研究内容、技术路线等，分门别类地制定针对性的组织管理模式，切忌一刀切。应分析重大专项的全生命期，判断重大专项在科技攻关、技术发展和产业化等的阶段特征，并以权变思维适时调整组织管理模式。

(3)积极支持竞争前研发是政府组织实施科技重大专项的重点。目前实施的国家科技重大专项，大部分与战略性新兴产业相关。政府对国家科技重大专项的投入，应区分竞争前研发和竞争中的企业技术开发，对于具有明显经济效益或已进入产业化阶段的专项，可采用公私伙伴关系，甚至政府完全不用投入，而是制定游戏规则，促进企业共享竞争前研发的共性技术，促进企业间的竞争，使科技重大专项的效益最大化。这既能满足世界贸易组织《补贴与反补贴措施协定》关于研发投入非歧视性原则条款的需要，也能提高政府资金投入的使用效率。

(4)借鉴国际上重大科技计划组织管理模式，还应充分考虑中国国情。纵观国际上促进产业发展相关重大科技计划，政府主导了计划的方向，但企业是计划实施的主体。这种格局的形成，与国外企业本身的研发能力紧密相关。目前，我国除少部分行业外，大部分行业缺乏具有较强科研水平的企业。长期以来，具有较强研究能力的科研院所和高校的研究又与企业需求脱节，科学研究与经济发展相关性不强。在借鉴国际重大科技计划组织管理模式时，应充分考虑这一实际情况，以科技重大专项为平台，在坚持以企业为主体的前提下，整合企业、科研院所、高校资源，鼓励、引导和推动优秀科研人员进入企业，或成立独立于科研院所的联合研究机构，使科研院所、高校与企业相得益彰，研究开发与产业发展相互促进，科技与经济更加紧密结合，以推动国家科研管理体制创新。

四、结语

当前，国家科技重大专项组织管理模式还不完善，对重大专项的顺利实施带来一定的影响，同时，在我国科研体系管理体制饱受争议的情况下，国家重大科技专项本身也是深化科技体制改革，促进科技与经济有机结合的重要载体，建立新型的科研管理体制是重大专项的重要内容之一。本文分析总结的联合研究机制、公私伙伴关系、项目制、企业法制和举国体制等5种重大科技计划组织管理模式，从组织框架、管理和运行机制等都有其独特的优点，对我国正在实施的国家科技重大专项具有重要的借鉴作用。同时，我国正处于经济发展和社会转型的重要时期，社会制度、科研体制和文化以及经济发展特点与国外有很大差别，与计划经济时代的我国的科研组织方式也截然不同，因此在具体运用上述重大科技计划组织管理模式时，必须加以改进和调整，才能更好地适应我国科技重大专项的现状，保证国家科技重大专项取得预期效果。

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