如何跳出反腐困境

李永忠

春节刚过，铁道部部长刘志军因“涉嫌严重违纪”被免职，成为2011年第一个落马的部级官员。据悉，8年铁道部长任期内，每个春节他都深入基层，从未回家与家人过年。有人讲，刘志军搞工作，善于突出重点；搞腐败，也很有一套。这些年来，其胞弟刘志祥因贪腐被判死缓，列车相撞波折不断，似乎都没有影响对刘志军的重用。而国内高铁建设的突飞猛进与刘志军贪腐的一日千里，则成为明显的正比关系！“刘志军现象”，既是他个人的悲剧，也让我们反思反腐败工作到底哪里出了问题。

反腐倡廉目前的困境

改革开放30多年来，从反腐蚀到反腐败斗争，“形势仍然严峻”、“任务仍然繁重”已成为历次中纪委全会报告以及历届党的全国代表大会报告的惯用词组。

一个不争的事实是：我们经济建设这一手，搞得很有成效，并得到国内外的一致认可。可与此同时，卷进腐败的金额之巨、人员之多、职权之重、级别之高，以及占据的时间之长、空间之大的历史之最纪录，也不断地被刷新着……

面对易发多发、不断滋生蔓延的腐败形势，从中央到地方的各级纪检监察机关，都力图通过推进体制改革去打赢这场反腐败之战。一方面通过力所能及的探索，去公开、规范、削减政府的行政审批权力；通过党委会票决制等形式，落实对“三重一大”等事权的集体决定和监督，尽可能减少个人或少数人专权或专断。另一方面，不断加大斗争强度、惩处力度、打击力度，尽可能保持对腐败的相对高压态势。于是，费用不断追加，机构不断扩编，级别不断提升，人员不断增加，专门从事纪检监察的干部，从上世纪80年代初的几万人，扩充到目前的几十万人……

但是，现实的结果既没有发生质的变化，也没有出现量的向好。一个不争的事实是：这么多年来，尽管地方各级一把手越来越成为腐败的高危岗位，但是地方各级一把手的严重腐败案件，几乎没有一起是由同级纪检监察机关检举揭发出来的！于是，30年来反腐败形势的总体结论和评价还是四个字：仍然严峻。

陷入困境的主要原因在于，缺乏宏观的体制突破，只好抓中观突破，以便通过巡视、派驻等形式使同体监督有所改观。中观层面不便深入，就不断把工作向微观层面铺开。党内监督的专门机关——纪委，工作细微到上马路检查收费，下矿井察看矿难事故。纪委查办的案件越来越多，教育的面越来越广，纠风的事越来越细，而监督的缺位、虚位和不到位改进却不大，也越来越疲于奔命。于是，8小时内的监督困难，有的就转向抓8小时外的监督；对官员本人难以监督，有的就转向监督其配偶、子女、秘书；查处窝案、串案容易影响稳定，有的就搞定点清除、“量体裁衣”，而不再深入查处顺藤摸瓜……

在目标锁定存在不合理的情况下，这种靠投入更多财力物力人力的高成本反腐方式，有如扬汤止沸，难以持续发展。笔者以为，反腐败不能再采用高投入高成本的方式了。不能只用加法，必须加减乘除并用。

努力探索减法之路

解决腐败问题，我们应当打破思维定式，走一条减法之路。笔者的意见是，科学地分解党内权力。

一说分权，几十年的习惯性思维是怕弱化权威，习惯性的做法是头痛医头分事权。既然一把手权力过分集中，一些地方和部门就想出了一把手不直接分管人、财、物的办法，但效果仍不尽如人意。

发展党内民主必须循序渐进，必须坚决维护中央的权威。在保持中央和省委现有领导体制格局不变的前提下，可通过在市、县委搞试点来探索经验，寻求从办案的思维转向监督的思维，从峻法转向预防，从同体监督转向异体监督，从治标为主转向治本为主，从事后转向事前。

之所以同级纪委难以监督同级党委，因其两者一是同体关系，二是上下级关系。地方各级党委将党内决策权、执行权、监督权集中于一体，而在这一体之中，又往往集中于被称为一把手的人。

在这一权力过分集中的体制下，执政时间越长，党委一把手权力集中的程度就越高；计划经济向市场经济转型的过程越长，权力的含金量就越重，这就会加大腐败的机率，其根源无不出自“权力过分集中”的“总病根”。

改革开放前的“文革”十年浩劫，让我们对这一“总病根”的认识已经十分到位。但改革开放30多年来，由于种种原因，我们始终未能解决好这一“总病根”。虽经组织部优中选优，并经党委、纪委严格把关，但一把手犯错误的比例居然高于普通党员和其他领导干部，通常占同级别犯错误党员领导干部的40%左右，个别地方甚至超过50%。

事实证明，没有科学的权力结构，必然经常滋生缺点；没有合理的权力分解，必然经常发生错误；没有及时的监督，必然延误错误的发现；没有有效的监督，必然难以挽救失败。

县级党委先行试点

由于长期执政，党内又缺乏分权制衡，地方各级一把手成为高危岗位。2000年到2007年，河南省先后有22名曾经的县委书记成为腐败分子。广东省茂名市原市委书记罗荫国因涉嫌职务犯罪被检察机关刑拘后，竟作如此狂言：“我要是真进去了，茂名官场就没有一个好人了。不腐败不是官，像我这样级别的，谁不能供出10来个人？”

对于党内分权，半个世纪前的党的八大有过尝试。当时设立了党内最高权力机关中央委员会，毛泽东为主席；设立了党内最高执行机关中央书记处，邓小平为总书记；设立了党内最高监督机关中央监察委员会，董必武为书记；甚至从中央到地方还推行了党代会常任制。然而由于国际形势的突变，毛泽东关于设立“党内国会”的构想及其党代会常任制的推行，很快就戛然而止。

党内分权怎样才是科学合理的？笔者认为可向现代企业借鉴。现代企业法人治理结构通常由决策机关（董事会或股东大会）、执行机关（总经理及各级经理人员）、监督机关（监事会）等三大部分组成，分工明确，制衡有效。借鉴现代企业的权力结构，可从县级党内的分权入手。

在县级党委进行改革党内权力结构的试点，既符合党的十六大、十七大提出的扩大在市县开展党代会常任制试点的要求，也遵循了分权制衡的原则。通过党内科学分权，逐步实现党政合理分工，再到完成党政分开。这分权、分工、分开的过程，既是有效并充分发展党内民主的过程，也是切实恢复党员主体地位的过程，还是从战略层面上真正实现预防和遏制腐败滋生蔓延的过程。

首先，由县党代会选举产生党内的三个委员会（党内原有的县处级职数可不必增加）。一是县委会（党内决策机关），由15～21人组成，实行委员会制，县委书记是会议的召集人，但他的一票与其他委员的一票无异。因此，这时的县委书记，也就真正具备了兼任县人大主任的基本条件。其他成员可来自于现任干部、退休干部等。二是执委会（党内执行机关），由5～7人组成，实行首长负责制，由现任的县委专职副书记担任执委会书记，成员包括组织部长、宣传部长、统战部长、县委办公室主任等。三是监委会（党内监督机关），由5～7人组成，实行委员会制，由县纪委书记担任监委会书记。

其次，党代会闭会期间，由县委会代行其职权，县执委会和县监委会向县委会报告工作，并接受其監督。

最后，县监委可以对党内专门的执行机关——县执委进行到位并有效的监督，同样县执委也可对党内专门的监督机关——县监委进行到位并有效的制衡。

诚然，反腐败在任何时候都不能放松查办案件，但是中国反腐战略的取胜之道在查办案件之外。精通平仄未必能写出好诗，因为好诗的功夫在诗外。

为此，要跳出反腐困境，最需要的是反腐战略思维的创新，是反腐体制的创新，是“党和国家领导制度的改革”（邓小平语）和创新！（作者系中国纪检监察学院副院长）