我国农村社会养老保险存在的问题及对策

白冠桥

养老保险制度是化解老年经济生活风险的重要管理方法，是保障老年经济生活安全的有效约束机制，也是社会保障制度的重要组成部分。中国是一个农业大国，一半以上的人口在农村，解决好农村养老问题就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题。我国从1986年开始探索建立农村社会养老保险制度，到目前为止已经历了20多年的时间。由于种种原因，目前我国的农村社会养老保险还存在许多问题，直接影响到农村的持续健康发展。因此，积极推进建立农村社会养老保险制度，解决好农民的养老问题，对于完善我国的社会保障体系，解决"三农"问题，统筹城乡经济社会全面协调发展，实现和谐社会目标具有重要意义。

一、我国农村养老保险的现状

我国农村社会养老保险制度，自1986年开始在部分县市试点，在发展高涨时全国已有31个省2000多个县建立了形式不同的农村养老保险制度。2007年开始，党中央、国务院下发了关于农村问题的一号文件，加大了对建立农村社会养老保险的努力。截至2007年底，全国有31个省、自治区、直辖市的1900多个县不同程度的开展了农村社会养老保险的工作，全年参加农村养老保险人数为5171万人。共有392万农民领取了养老金，比上年增加37万人。共支付养老金40亿元。年末农村养老保险基金累计结存412亿元。截止至2009年底，参加农村养老保险人数为8691万人，比上年底增加3096万人。全年共有1556万农民领取了养老金，比上年增加1044万人。全年共支付养老金76亿元，比上年增加33.8%。年底农村养老保险基金总计结存681亿元。可见，我国农村社会养老保险经过多年的发展，无论在参保人数上，还是在养老金的筹集和使用上，都呈现出了较大幅度的增长。但我国农村社会养老保险的总体水平还不高，特别是经济欠发达地区的农民对社会养老保险的认识还是空白，或者是认识相对模糊。现阶段农村社会养老保障还是以家庭保障与土地保障为主。一个综合的可持续发展的农村养老保险体系还没有形成。

二、我国现行农村社会养老保险存在的问题

（一）覆盖率低

目前我国拥有世界上数量最多的老年人口，而其中的百分之七十五在农村。据统计，未纳入养老保险的农村人口还很多。我国农村社会养老保险的参保率十分低下。根据国家第五次人口普查结果显示，我国农村老年人口有8557万人，占老年人口总数的66%。从农村社会养老保险的统计数据看，农村人口数量远远高于城镇人口数量，但是参保率却相差甚远。从2005年到2008年，我国农村社会养老保险的参保率由7.3%增加到7.8%，增幅并不明显。这是由于农村的经济发展水平低，养老保障并非是农民目前最紧迫的需要。在农民现实的日常家庭预算支出中，发展生产、子女教育、疾病治疗等项目支出均位列养老保险之前。虽然在2009年，国务院颁布了《指导意见》，规定在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险的试点工作，但是参保率也只有12.2%，相较于城市的37.8%，其覆盖范围仍然较小。并且，制度的执行存在地区差异，总体水平不均衡。所以新型农村养老保险亟待实施。

（二）保障水平低

目前，我国农村社会养老保险制度的保障水平是比较低的，不能保障农村居民的基本生活水平。《基本方案》规定：农民缴纳养老保险费时，可以根据自己的实际情况，分2元、4元、6元等10个档次自主选择缴费。由于农村经济发展水平低，而农民可支配的收入更低，加之对农村社会养老保险制度缺乏信心，大多数农民在投保时都选择了保费最低的投保档次。就算不考虑通货膨胀等因素的情况，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月只可以领取到4.7元，15年后每月可以领取9.9元，这点钱对农民养老来说，对于农民来说根本不会起到保障的作用。随着农村人均消费支出的逐年增加，人均领取的养老保险金的增长率却远远落后于人均消费支出的增长率。我国农村居民人均生活消费支出增长速度非常快，从2005年的2555元/年，迅速增长到2008年的3661元/年。尽管人均领取养老保险金也在逐年增加，占生活消费支出的比例也是呈现出逐年上升的趋势，但是其增幅十分缓慢，仅从2005年的696元/年增加到2008年的1109元/年。显然，难以保障农民基本生活水平。此外，我国农村养老保险实行的是完全积累型，即对农民建立个人账户基础，积累越多，将来可以领取的养老金就越多。但是，这种资金筹集模式，短期内没有意义。也就是说，至少要等到20年以后，农村社会养老保险才能解决我国农村的养老问题，就目前的40岁以上人口的养老问题，仍然难以解决。由此可见，我国农村社会养老保险保障水平十分低下。

（三）农民参保意识不高

由于政府对于农村养老保险缺乏有力的宣传，宣传方式有限，仅凭电视、报刊、散发宣传资料等形式宣传，有效性不高，造成农民自身的投保意识不强，仍然存在着"养儿防老"的家庭式养老保险意识，对社会养老保险不够重视，加上经济条件并不宽裕，所以不愿意参保。此外，很多农民对有关社会保障部门的信赖度不足，害怕政策一旦改变，交出去的养老保险金到时收不回来。或是由于缺乏认识，对预付保险金回报的预期值期望过大。种种原因致使农民参加养老保险的积极性不高，养老保险金筹集困难，养老保障工作难以开展。

（四）没有和城镇职工养老保险衔接起来

城乡经济二元化，社会养老保险也没有有效地衔接起来。从实行的模式上来看，城镇社会养老保险的保障对象是全体城镇劳动者，资金来源是政府、企业、个人三方筹资，具有法律强制性。而农村社会养老保险的保障对象仅针对有条件的地区实行，资金来源以个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策支持，实行自愿性原则参保。比较而言，农村社会养老保险体质显然缺乏稳定性，不能很好的保障广大农村居民的利益。从保障的水平上来看，我国城镇养老保险制度已初步建立起了较为完整的体系，而农村的养老保险还处于探索阶段。据统计，我国农村社会养老保险支出，仅占全国社会保险费支出的11%，然而农民的总人数却占全国总人口的80%。截止到2006年，我国农村社会养老保险基金的支出占GDP的比重，每年还不到0.5%，而城镇社会养老保险基金的支出占GDP的比重却达到了7%左右。由此可见，城乡养老保险待遇差别较大，不能体现很好的公平性。

三、完善农村社会养老保险的主要对策

（一）扩大农村养老保险实施范围

政府应该本着"低水平、广覆盖、多元化"的指导原则，努力扩大农村养老保险项目的实施范围，加大制度的覆盖面。具体的实施方法是，可以因地制宜制定不同层次的养老保险政策，使农民参保具有可选择性，鼓励多缴费多享受。例如吸收失地农民参加城镇职工的养老保险，农籍职工和农村居民的养老保险也可以考虑在一个较低的缴费区间设计不同的缴费比例和缴费基数供参保人选择。此外，要尽快建立养老金调整机制，使参保农民同样可以享受社会发展的成果。这样才有利于调动参保积极性，逐步扩大覆盖面，实现可持续发展。

（二）提高农村社会养老保险给付水平

政府应该加大政策的调整力度，明确财政责任。由原来的个人缴费为主，集体补助为辅，政府只提供政策支持，逐渐变革为政府、集体、农民三方出资的新模式。政府应着力加大财政扶持力度，及时提供一定的财政补贴，并对集体出资操作规程进行规范；同时，应为农村居民建立起社会养老保险基金的个人账户，实行个人账户与储备调剂金相结合的新制度，地方政府的补助，可以根据当地经济发展水平、农民人均纯收入、农民人均年消费支出水平的实际情况，基于上一年度月养老金给予一定比例进行增加。参保人死亡后，个人账户中的资金余额，除支付政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。政府应该重视农村养老保险金的保值增值，改变分散管理养老基金方式，由各县分散运营管理转变为以省级为单位，实行相对集中地经营，以增加基金的规模效应，降低管理成本，更能增强其抵御风险能力。同时，拓宽基金的投资渠道，除了可以将农村养老保险基金存入银行和购买国债以外，可以在保障基金安全的前提下，允许养老保险基金进行适当的投资组合，逐步放松投资管制，以提高积累资金的增值率。确保农保基金保值增值，降低支付风险。有了足够的基金保障，政府就可以逐步提高农村社会养老保险的待遇支付水平。

（三）加强农民参保意识

农民的思想受传统观念影响较深，跟不上社会的发展，对社会养老保险这个新事物认识不足，很多人仍持怀疑、观望的态度。因此，要加大农村社会养老保险宣传力度，加强对农民参保意识的宣传教育，加深农民对社会养老的认识。有关部门应当借助媒体工具，充分利用电视、广播、报刊、网络等各种新闻传播媒介和舆论工具，以采取群众喜闻乐见的形式，形成全方位的宣传效果，以做好舆论导向。对人们存在的收费疑惑和不明事宜，应积极主动地予以耐心讲解。对确实存在的违规现象，必须加以纠正和抵制。通过广泛深入地宣传，使他们充分认识到参加社会养老保险，不仅使自己老来生活有可靠的保障，而且有利于家庭的和睦与幸福。只有使广人参保对象在思想上接受，才能在行动上积极参与。

（四）建立城乡社会养老保险的衔接机制

在观念层面，国家应确立以社会性和公平性为原则的城乡一体化的养老保险制度建设长远目标。我国现有的农村养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的体系。但是随着我国经济改革的深入城市化步伐的不断加快，大量的农村劳动力流向城市，这种不相衔接的养老保险体系已成为劳动力自由流动的障碍。因此，应建立养老保险关系转移衔接机制，使农民进城或回乡后养老保险关系合理、顺利衔接。将农民个人的缴费建立个人账户，养老保险津贴（福利）额应与个人账户的积累额挂钩，在此基础上，可以考虑将集体以及国家的部分补助用于建立社会统筹账户，以提高社会共济能力，将来也易于与城保制度衔接。